十三屆全國政協(xié)第三十次雙周協(xié)商座談會(huì)11月22日在京召開。這一次,帶著具體問題來的是首次參加全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)的最高人民檢察院檢察長張軍,協(xié)商的話題是立足中國國情、具有我國特色的一項(xiàng)重要司法制度——檢察公益訴訟制度。
不講成績,直面問題;汲取智慧,凝聚共識(shí)。
十三屆全國政協(xié)第三十次雙周協(xié)商座談會(huì)11月22日在京召開。這一次,帶著具體問題來的是首次參加全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)的最高人民檢察院檢察長張軍,協(xié)商的話題是立足中國國情、具有我國特色的一項(xiàng)重要司法制度——檢察公益訴訟制度。
從2017年開始,檢察機(jī)關(guān)被賦予了一項(xiàng)嶄新的法律監(jiān)督職責(zé):提起公益訴訟。督促生態(tài)環(huán)境還清、還綠、還美,守護(hù)“舌尖上”的安全,嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失,保護(hù)國有土地使用權(quán),捍衛(wèi)英烈榮譽(yù)尊嚴(yán)……盡管從全國人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)到全面展開只有短短的幾年時(shí)間,但全國檢察機(jī)關(guān)緊盯損害公共利益的突出問題,切實(shí)維護(hù)了廣大人民的利益,為解決公共利益保護(hù)提供了“中國方案”。
與此同時(shí),應(yīng)當(dāng)看到,作為一項(xiàng)全新工作,公益訴訟檢察從無到有,還需要在實(shí)踐中先行,在探索中完善,目前實(shí)際工作中也遇到了一些具體問題和困難。如何更好地保護(hù)公共利益?今天的會(huì)上,委員們結(jié)合此前的專題調(diào)研,圍繞著協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作建言獻(xiàn)策。
“等”外領(lǐng)域公益保護(hù)呼聲高建議積極穩(wěn)妥拓展案件范圍
砍伐居民小區(qū)內(nèi)的樹木,涉及的是小區(qū)業(yè)主的利益,是否可以被認(rèn)定為公共利益?隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,人民群眾對(duì)公益保護(hù)的需求日益增多。但目前實(shí)踐中,對(duì)如何界定公共利益,基層還存在一些困惑,社會(huì)上也有一些爭議。
按照民事、行政訴訟法和英烈保護(hù)法規(guī)定,目前檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的范圍是“4+1”,即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)。
十九屆四中全會(huì)《決定》明確提出,拓展公益訴訟案件范圍。目前在實(shí)踐中也已經(jīng)有很多探索。在今年全國兩會(huì)期間,不少代表、委員呼吁檢察機(jī)關(guān)加大力度、拓展范圍。上月提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的未成年人保護(hù)法修訂草案中就涉及人民檢察院可提起公益訴訟的內(nèi)容。另據(jù)了解,目前,有10個(gè)省(自治區(qū))人大常委會(huì)通過檢察公益訴訟的專項(xiàng)決定,在原有5個(gè)領(lǐng)域之外,將案件范圍拓展到10多個(gè)領(lǐng)域。
“我們對(duì)開展‘等’外領(lǐng)域公益訴訟本著慎重、積極的態(tài)度探索推進(jìn)?！睆堒娞岢?希望以貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神為契機(jī),推動(dòng)相關(guān)法律和司法解釋對(duì)拓展公益訴訟案件范圍進(jìn)一步予以明確、規(guī)范。
而關(guān)于“等”外領(lǐng)域公益保護(hù)也是委員們今天關(guān)注的重點(diǎn)問題。委員們認(rèn)為,公益訴訟應(yīng)明確公共利益的內(nèi)涵和外延,特別是明確公共利益與多數(shù)人利益的界限,防止公共利益無限擴(kuò)大、履職范圍無限拓展、法律規(guī)定隨意突破。全國政協(xié)委員、社會(huì)和法制委員會(huì)副主任,司法部原副部長、黨組成員郝赤勇指出,對(duì)公共利益的清晰界定,是檢察公益訴訟制度能夠良好運(yùn)行的根本條件。需要進(jìn)一步明晰公共利益的概念,避免將多數(shù)人利益混同為公共利益。
“我在調(diào)研中了解到,人民群眾非常期盼能夠擴(kuò)大檢察公益訴訟的案件范圍。”全國政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)委員、國務(wù)院參事甄貞建議,將嚴(yán)重侵害公共安全、損害社會(huì)公共利益的案件納入公益訴訟案件范圍,最大限度預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故。對(duì)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的違法侵權(quán)行為是否納入檢察公益訴訟案件范圍,則應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析,重點(diǎn)解決好網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中損害社會(huì)公共利益、人民群眾普遍關(guān)心的突出問題,如侵犯眾多公民個(gè)人信息的行為。另外還可以將在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)生的,危害國家安全、擾亂社會(huì)秩序、損害群眾權(quán)益、誤導(dǎo)公共輿論等謠言列入起訴范圍,同時(shí)鼓勵(lì)基層檢察機(jī)關(guān)積極探索,使古文物、文化遺產(chǎn)保護(hù)等公益保護(hù)問題得到妥善處理。
檢察機(jī)關(guān)政府部門非“零和博弈”建議做好銜接加強(qiáng)協(xié)同
“公益訴訟主要面對(duì)行政機(jī)關(guān),我們也存在較為普遍的畏難情緒,工作還未完全打開局面。”這是今天張軍帶來的另一個(gè)難題。
據(jù)張軍介紹,為了解決畏難情緒,最高檢明確提出并積極實(shí)踐雙贏多贏共贏理念,實(shí)事求是提出訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài),注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協(xié)同解決的難案。在張軍看來,檢察機(jī)關(guān)與政府部門分工雖有不同,但工作目標(biāo)、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。
而對(duì)于如何進(jìn)一步理順?biāo)痉?quán)和行政權(quán)的關(guān)系,委員們建議做好制度銜接,加強(qiáng)工作協(xié)同。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)深化“雙贏多贏共贏”理念,健全重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察工作與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制,完善信息共享、案件線索移送、調(diào)查取證配合、專業(yè)技術(shù)支持等工作機(jī)制。同時(shí),要堅(jiān)持補(bǔ)充性,明確檢察公益訴訟在公益訴訟制度中的補(bǔ)充地位,督促行政機(jī)關(guān)履職,支持公益組織起訴,把司法資源的“好鋼”用在攻克損害或危及公共利益和國家利益大案要案的“刀刃”上,加強(qiáng)對(duì)公益的兜底保護(hù),守住司法最后一道防線。
“許多基層同志反映,現(xiàn)在是‘一個(gè)人在干,九個(gè)人在督’?！币陨鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)槔?全國政協(xié)常委,民進(jìn)中央常委、湖南省委會(huì)主委,湖南省生態(tài)環(huán)境廳副廳長潘碧靈指出,目前實(shí)踐中還存在著職責(zé)交叉、重復(fù)監(jiān)督,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與公益訴訟制度銜接不夠,行政部門與檢察機(jī)關(guān)之間有時(shí)“搶案件”、有時(shí)互相觀望等問題。
鑒于此,潘碧靈建議,明確職能分工,細(xì)化分類監(jiān)督,對(duì)于民事公益訴訟,宜行政監(jiān)督在前,司法監(jiān)督在后;對(duì)于行政公益訴訟,應(yīng)首先突出審計(jì)和人大的工作監(jiān)督。對(duì)行政公益訴前程序可分為檢察建議和檢察監(jiān)督意見兩個(gè)環(huán)節(jié),檢察建議主要對(duì)行政部門進(jìn)行提醒,檢察監(jiān)督意見則要求行政部門整改并答復(fù)。同時(shí),推進(jìn)建立案件信息通報(bào)制度,特別是檢察機(jī)關(guān)在獲取生態(tài)環(huán)境損害賠償案件信息時(shí),優(yōu)先通報(bào)相關(guān)行政部門,并督促其開展生態(tài)環(huán)境損害賠償,形成良性互動(dòng)。
檢察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗行不通建議要多爭取專業(yè)力量支持
推進(jìn)公益訴訟檢察工作不是檢察機(jī)關(guān)一家的事,靠檢察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗也不可能做好,需要的是各方協(xié)調(diào)配合。發(fā)言中,多位委員就如何加強(qiáng)各方協(xié)同提出多項(xiàng)建議。
2011年,云南鉻渣污染事件,鑒定機(jī)構(gòu)開出700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià);某污水處理公司污染環(huán)境案中,檢察機(jī)關(guān)索賠560萬元,鑒定評(píng)估費(fèi)用高達(dá)120余萬元;一電鍍作坊污染環(huán)境案中,鑒定評(píng)估費(fèi)用甚至超過了修復(fù)費(fèi)用……目前,鑒定費(fèi)用高、可選擇機(jī)構(gòu)有限、覆蓋領(lǐng)域不廣泛等問題已成為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的主要瓶頸。特別是鑒定貴問題,基層反映比較強(qiáng)烈。
鑒于此,全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站物理室主任溫香彩建議建立和完善公益訴訟中專家輔助人制度,包括細(xì)化關(guān)于專家輔助人主體資格的規(guī)定,明確專家輔助人的訴訟地位,明確規(guī)定專家輔助人的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí),建立健全專家輔助辦理機(jī)制,對(duì)于一些無法鑒定、鑒定成本過高鑒定周期過長以及賠償訴求較小鑒定明顯不經(jīng)濟(jì)的案件,可以通過專家輔助人制度認(rèn)定相關(guān)事實(shí)。此外,還應(yīng)建立公益訴訟專家服務(wù)平臺(tái),探索建立與法院環(huán)境資源審判庭共享共用的專家名冊(cè)或?qū)＜規(guī)臁?/p>
“絕大多數(shù)檢察公益訴訟案件,律師都廣泛參與其中,律師作為專業(yè)力量具有不可替代的價(jià)值?！比珖f(xié)委員、湖南省啟元律師事務(wù)所首席合伙人袁愛平建議建立律師檢察公益訴訟參與機(jī)制,構(gòu)建公益訴訟專業(yè)服務(wù)體系。具體包括:建立律師檢察公益訴訟線上及線下服務(wù)平臺(tái),將檢察公益訴訟納入律師法律援助范圍,支持律師以專家顧問身份提供專業(yè)意見或方案,支持律師協(xié)同檢察機(jī)關(guān)為公益組織提起公益訴訟提供專業(yè)法律服務(wù)。
?
