十三屆全國政協(xié)第三十次雙周協(xié)商座談會11月22日在京召開。這一次,帶著具體問題來的是首次參加全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的最高人民檢察院檢察長張軍,協(xié)商的話題是立足中國國情、具有我國特色的一項重要司法制度——檢察公益訴訟制度。
不講成績,直面問題;汲取智慧,凝聚共識。
十三屆全國政協(xié)第三十次雙周協(xié)商座談會11月22日在京召開。這一次,帶著具體問題來的是首次參加全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的最高人民檢察院檢察長張軍,協(xié)商的話題是立足中國國情、具有我國特色的一項重要司法制度——檢察公益訴訟制度。
從2017年開始,檢察機關被賦予了一項嶄新的法律監(jiān)督職責:提起公益訴訟。督促生態(tài)環(huán)境還清、還綠、還美,守護“舌尖上”的安全,嚴防國有資產(chǎn)流失,保護國有土地使用權,捍衛(wèi)英烈榮譽尊嚴……盡管從全國人大常委會授權試點到全面展開只有短短的幾年時間,但全國檢察機關緊盯損害公共利益的突出問題,切實維護了廣大人民的利益,為解決公共利益保護提供了“中國方案”。
與此同時,應當看到,作為一項全新工作,公益訴訟檢察從無到有,還需要在實踐中先行,在探索中完善,目前實際工作中也遇到了一些具體問題和困難。如何更好地保護公共利益?今天的會上,委員們結合此前的專題調研,圍繞著協(xié)同推進公益訴訟檢察工作建言獻策。
“等”外領域公益保護呼聲高建議積極穩(wěn)妥拓展案件范圍
砍伐居民小區(qū)內的樹木,涉及的是小區(qū)業(yè)主的利益,是否可以被認定為公共利益?隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展,人民群眾對公益保護的需求日益增多。但目前實踐中,對如何界定公共利益,基層還存在一些困惑,社會上也有一些爭議。
按照民事、行政訴訟法和英烈保護法規(guī)定,目前檢察機關履行公益訴訟職責的范圍是“4+1”,即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。
十九屆四中全會《決定》明確提出,拓展公益訴訟案件范圍。目前在實踐中也已經(jīng)有很多探索。在今年全國兩會期間,不少代表、委員呼吁檢察機關加大力度、拓展范圍。上月提請全國人大常委會審議的未成年人保護法修訂草案中就涉及人民檢察院可提起公益訴訟的內容。另據(jù)了解,目前,有10個省(自治區(qū))人大常委會通過檢察公益訴訟的專項決定,在原有5個領域之外,將案件范圍拓展到10多個領域。
“我們對開展‘等’外領域公益訴訟本著慎重、積極的態(tài)度探索推進。”張軍提出,希望以貫徹落實十九屆四中全會精神為契機,推動相關法律和司法解釋對拓展公益訴訟案件范圍進一步予以明確、規(guī)范。
而關于“等”外領域公益保護也是委員們今天關注的重點問題。委員們認為,公益訴訟應明確公共利益的內涵和外延,特別是明確公共利益與多數(shù)人利益的界限,防止公共利益無限擴大、履職范圍無限拓展、法律規(guī)定隨意突破。全國政協(xié)委員、社會和法制委員會副主任,司法部原副部長、黨組成員郝赤勇指出,對公共利益的清晰界定,是檢察公益訴訟制度能夠良好運行的根本條件。需要進一步明晰公共利益的概念,避免將多數(shù)人利益混同為公共利益。
“我在調研中了解到,人民群眾非常期盼能夠擴大檢察公益訴訟的案件范圍。”全國政協(xié)常委、社會和法制委員會委員、國務院參事甄貞建議,將嚴重侵害公共安全、損害社會公共利益的案件納入公益訴訟案件范圍,最大限度預防和減少安全生產(chǎn)事故。對網(wǎng)絡領域的違法侵權行為是否納入檢察公益訴訟案件范圍,則應當具體問題具體分析,重點解決好網(wǎng)絡領域中損害社會公共利益、人民群眾普遍關心的突出問題,如侵犯眾多公民個人信息的行為。另外還可以將在網(wǎng)絡上發(fā)生的,危害國家安全、擾亂社會秩序、損害群眾權益、誤導公共輿論等謠言列入起訴范圍,同時鼓勵基層檢察機關積極探索,使古文物、文化遺產(chǎn)保護等公益保護問題得到妥善處理。
檢察機關政府部門非“零和博弈”建議做好銜接加強協(xié)同
“公益訴訟主要面對行政機關,我們也存在較為普遍的畏難情緒,工作還未完全打開局面?！边@是今天張軍帶來的另一個難題。
據(jù)張軍介紹,為了解決畏難情緒,最高檢明確提出并積極實踐雙贏多贏共贏理念,實事求是提出訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài),注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協(xié)同解決的難案。在張軍看來,檢察機關與政府部門分工雖有不同,但工作目標、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。
而對于如何進一步理順司法權和行政權的關系,委員們建議做好制度銜接,加強工作協(xié)同。檢察機關應繼續(xù)深化“雙贏多贏共贏”理念,健全重點領域公益訴訟檢察工作與行政執(zhí)法的銜接機制,完善信息共享、案件線索移送、調查取證配合、專業(yè)技術支持等工作機制。同時,要堅持補充性,明確檢察公益訴訟在公益訴訟制度中的補充地位,督促行政機關履職,支持公益組織起訴,把司法資源的“好鋼”用在攻克損害或危及公共利益和國家利益大案要案的“刀刃”上,加強對公益的兜底保護,守住司法最后一道防線。
“許多基層同志反映,現(xiàn)在是‘一個人在干,九個人在督’?！币陨鷳B(tài)環(huán)境領域為例,全國政協(xié)常委,民進中央常委、湖南省委會主委,湖南省生態(tài)環(huán)境廳副廳長潘碧靈指出,目前實踐中還存在著職責交叉、重復監(jiān)督,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與公益訴訟制度銜接不夠,行政部門與檢察機關之間有時“搶案件”、有時互相觀望等問題。
鑒于此,潘碧靈建議,明確職能分工,細化分類監(jiān)督,對于民事公益訴訟,宜行政監(jiān)督在前,司法監(jiān)督在后;對于行政公益訴訟,應首先突出審計和人大的工作監(jiān)督。對行政公益訴前程序可分為檢察建議和檢察監(jiān)督意見兩個環(huán)節(jié),檢察建議主要對行政部門進行提醒,檢察監(jiān)督意見則要求行政部門整改并答復。同時,推進建立案件信息通報制度,特別是檢察機關在獲取生態(tài)環(huán)境損害賠償案件信息時,優(yōu)先通報相關行政部門,并督促其開展生態(tài)環(huán)境損害賠償,形成良性互動。
檢察機關單打獨斗行不通建議要多爭取專業(yè)力量支持
推進公益訴訟檢察工作不是檢察機關一家的事,靠檢察機關單打獨斗也不可能做好,需要的是各方協(xié)調配合。發(fā)言中,多位委員就如何加強各方協(xié)同提出多項建議。
2011年,云南鉻渣污染事件,鑒定機構開出700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用的報價;某污水處理公司污染環(huán)境案中,檢察機關索賠560萬元,鑒定評估費用高達120余萬元;一電鍍作坊污染環(huán)境案中,鑒定評估費用甚至超過了修復費用……目前,鑒定費用高、可選擇機構有限、覆蓋領域不廣泛等問題已成為檢察機關辦理公益訴訟案件的主要瓶頸。特別是鑒定貴問題,基層反映比較強烈。
鑒于此,全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站物理室主任溫香彩建議建立和完善公益訴訟中專家輔助人制度,包括細化關于專家輔助人主體資格的規(guī)定,明確專家輔助人的訴訟地位,明確規(guī)定專家輔助人的權利和義務。同時,建立健全專家輔助辦理機制,對于一些無法鑒定、鑒定成本過高鑒定周期過長以及賠償訴求較小鑒定明顯不經(jīng)濟的案件,可以通過專家輔助人制度認定相關事實。此外,還應建立公益訴訟專家服務平臺,探索建立與法院環(huán)境資源審判庭共享共用的專家名冊或專家?guī)臁?/p>
“絕大多數(shù)檢察公益訴訟案件,律師都廣泛參與其中,律師作為專業(yè)力量具有不可替代的價值?！比珖f(xié)委員、湖南省啟元律師事務所首席合伙人袁愛平建議建立律師檢察公益訴訟參與機制,構建公益訴訟專業(yè)服務體系。具體包括:建立律師檢察公益訴訟線上及線下服務平臺,將檢察公益訴訟納入律師法律援助范圍,支持律師以專家顧問身份提供專業(yè)意見或方案,支持律師協(xié)同檢察機關為公益組織提起公益訴訟提供專業(yè)法律服務。
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