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□檢察官業(yè)績考評體系不僅對于檢察官依法履職、推動辦案工作水平具有引導(dǎo)和激勵功能,更能夠在強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制各方面發(fā)揮“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”作用。

□業(yè)績考評體系的創(chuàng)新價值和“指揮棒”作用的發(fā)揮,關(guān)鍵在于深入挖掘數(shù)據(jù),不僅通過數(shù)據(jù)分析對單個的檢察官業(yè)績進(jìn)行考評,而且在宏觀上,可以對整個檢察官隊伍業(yè)績進(jìn)行歷時性考察。

前不久,最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》(下稱《規(guī)定》),要求檢察官業(yè)績考評實行指標(biāo)化評價、量化評分,圍繞質(zhì)量、效率、效果等考評要求,具體設(shè)置考評項目指標(biāo)和計分分值?？梢哉f,《規(guī)定》出臺后的檢察官業(yè)績考評將以更為科學(xué)、更易量度的方式展開。

檢察官業(yè)績考評對推進(jìn)執(zhí)法司法制約監(jiān)督的意義

改革和建設(shè)執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明體現(xiàn)。8月26日召開的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會指出,要從完善黨對執(zhí)法司法工作的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制、政法部門之間制約監(jiān)督體制機制、政法各系統(tǒng)內(nèi)部制約監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制、智能化管理監(jiān)督機制這五大機制著手,強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督。作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)在執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系中的地位至關(guān)重要。而《規(guī)定》針對檢察官這一關(guān)鍵主體,以前所未有的力度引導(dǎo)和激勵檢察官提高法律監(jiān)督履職的質(zhì)量、效率和效果,對于落實執(zhí)法司法制約監(jiān)督有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

一是有利于檢察機關(guān)更好發(fā)揮內(nèi)部制約監(jiān)督功能。內(nèi)部制約監(jiān)督機制是執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系的五大機制之一。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機關(guān),精準(zhǔn)有效的檢察系統(tǒng)內(nèi)部制約監(jiān)督是檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能的基礎(chǔ)和前提?！兑?guī)定》正是抓住考評這一“牛鼻子”,既對檢察官實際業(yè)務(wù)工作進(jìn)行事前規(guī)范指引,又對檢察官案件辦理效果進(jìn)行事后制約監(jiān)督。比如,《規(guī)定》第18條對檢察官應(yīng)當(dāng)記錄和報告的過問或者干預(yù)、插手辦理案件等的詳細(xì)規(guī)定,不但明晰了不當(dāng)干預(yù)過問案件和正當(dāng)監(jiān)督管理之間的界限,而且為檢察機關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機制的良性運行提供了有力保障。

二是有利于檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的核心職能,也是檢察機關(guān)在執(zhí)法司法監(jiān)督中的重大責(zé)任。檢察機關(guān)不僅要在履行職責(zé)過程中對行政機關(guān)的行政權(quán)、審判機關(guān)的審判權(quán)等公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督,也要在司法活動中對公安機關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查、決定逮捕和起訴、對刑事案件提起公訴和支持公訴。因此,檢察機關(guān)是強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制中的關(guān)鍵一環(huán)。《規(guī)定》的兩個附件對包含“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”在內(nèi)的每項業(yè)務(wù)類型、考評指標(biāo)和計分規(guī)則進(jìn)行了細(xì)致的解釋和規(guī)定,為檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能提供了充分的制度激勵和保障。

三是有利于在更大范圍內(nèi)發(fā)揮“風(fēng)向標(biāo)”功能。強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制,不僅要完善黨對執(zhí)法司法工作的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制這一根本機制,也要完善社會監(jiān)督機制和智能化管理監(jiān)督機制?！兑?guī)定》不僅堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察官業(yè)績考評工作的根本原則,黨中央決策部署和司法政策則是業(yè)績考評指標(biāo)設(shè)置和調(diào)整的重要依據(jù),而且明確要求,考評工作不僅要以“群眾監(jiān)督和組織考評相結(jié)合的方式進(jìn)行”,而且要大力推動監(jiān)督工作的信息化水平和科技應(yīng)用融合程度?？梢哉f,檢察官業(yè)績考評體系不僅對于檢察官依法履職、推動辦案工作水平具有引導(dǎo)和激勵功能,更能夠在強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制各方面發(fā)揮“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”作用。

檢察官業(yè)績考評體系在設(shè)計上的理念創(chuàng)新和制度亮點

借鑒算法與大數(shù)據(jù)理論,《規(guī)定》從檢察官業(yè)務(wù)實際出發(fā),以“統(tǒng)一度量衡”的思路,通過構(gòu)建計算公式,將檢察官在工作過程中付出的差別化體力勞動與腦力勞動換算為統(tǒng)一化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)值,以合理反映檢察官實際業(yè)績,并據(jù)此對檢察官業(yè)績進(jìn)行科學(xué)考評,從而為檢察官業(yè)績考評更加契合司法規(guī)律和檢察工作價值追求提供了制度指引和創(chuàng)新動能。

(一)明晰考評職責(zé)定位?？傮w上看,《規(guī)定》是指導(dǎo)各級檢察機關(guān)開展檢察官業(yè)績考評工作的綱領(lǐng)性文件。從《規(guī)定》第10條可以看出,在檢察官業(yè)績考評工作全面開展的過程中,最高人民檢察院居于指導(dǎo)地位,通過確定主要業(yè)務(wù)類型、制定并發(fā)布主要指標(biāo)和積分規(guī)則,發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用;省級人民檢察院在上述指標(biāo)基礎(chǔ)上選擇適用,制定實施細(xì)則,發(fā)揮統(tǒng)籌和示范作用;市級和基層檢察機關(guān)則在遵循上級檢察機關(guān)制定的考評指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)自身職能定位和辦案需要增減指標(biāo),調(diào)整分值,發(fā)揮落實和微調(diào)的作用。這是一個自上而下開展業(yè)績考評工作的過程,也是通過考評工作,將中央的決策部署和最高檢的思路理念層層向下傳導(dǎo),扎根于每名一線檢察官的心中,并在每次案件辦理中體現(xiàn)出來的過程。因此,當(dāng)這種傳導(dǎo)需要在較短的時間內(nèi)快速進(jìn)行時,被賦予“自由裁量權(quán)”的一線檢察官能否把握好考評的總體理念,并在實踐中對照具體要求開展考評,就成了當(dāng)前業(yè)績考評工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

(二)確立質(zhì)量、效率、效果三位一體的全新考評理念。在以往的考評體系中,有的將辦案數(shù)量作為影響考評結(jié)果的最主要指標(biāo),質(zhì)量效果指標(biāo)雖然存在,但作用甚微,只能算作“加分項”。這種唯數(shù)量論的考評指標(biāo)簡單明了、便于統(tǒng)計,并能以極低的信息成本判斷檢察官的工作業(yè)績,但卻缺乏對案件流程、關(guān)鍵節(jié)點、程序難點、辦案細(xì)節(jié)等的全面深入考量。在這樣的“風(fēng)向標(biāo)”下,檢察官往往只注重辦案數(shù)量的增加,至于辦案過程是否繁瑣、辦案結(jié)果是否正確,往往并不在檢察官辦案的首要考慮范圍內(nèi),不僅辦案質(zhì)量難以盡如人意,而且在參與辦案過程的當(dāng)事人及其家屬心中留下了負(fù)面印象,也讓檢察機關(guān)的公信力大打折扣。《規(guī)定》以《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》為基礎(chǔ),打破了原有思路,不再強調(diào)辦案數(shù)量這一指標(biāo),而是圍繞“案-件比”這個案件質(zhì)量的核心評價指標(biāo),從案件辦理的質(zhì)量、效率、效果三個方面進(jìn)行考評,從而倒逼檢察官努力提升業(yè)務(wù)素能,減少不必要的訴訟環(huán)節(jié),不斷降低“案-件比”,提高案件辦理的質(zhì)量效果,既有力回應(yīng)了人民群眾在中國特色社會主義新時代對檢察工作的新期待,又大力推動了檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的升級換代。

(三)踐行原則性與靈活性相結(jié)合的指導(dǎo)思想。一方面,《規(guī)定》在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、突出質(zhì)量導(dǎo)向、主要指標(biāo)統(tǒng)一設(shè)置、新類型案件容錯機制、考評結(jié)果運用等方面,用多個含有“應(yīng)當(dāng)”的義務(wù)性規(guī)范進(jìn)行了原則性指引。另一方面,《規(guī)定》也十分注重從地方實際出發(fā),發(fā)揮地方檢察機關(guān)的自主性?！兑?guī)定》第16條要求各級人民檢察院在設(shè)定業(yè)務(wù)強度系數(shù)、業(yè)務(wù)類型系數(shù)和個人貢獻(xiàn)度時“應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際”,把從本地實際情況出發(fā)的“靈活性”作為原則之一規(guī)定下來。而縱觀《規(guī)定》全文,雖然業(yè)績考評的制度框架已經(jīng)清晰完整地搭建起來,各個業(yè)務(wù)的評價指標(biāo)和計分標(biāo)準(zhǔn)也都較為詳盡,但是,這仍然是一份相對“開放”的、靈活的《規(guī)定》?！兑?guī)定》第5條明確要求,“各級人民檢察院根據(jù)本院檢察官業(yè)務(wù)工作實際,圍繞質(zhì)量、效率、效果等考評內(nèi)容,具體設(shè)置考評項目指標(biāo)和計分分值?！鄙暄灾?在把握和遵循業(yè)績考評工作原則性問題和應(yīng)然性要求的前提下,各級檢察機關(guān)可以根據(jù)自身實際辦案情況,對《規(guī)定》中確定的79類業(yè)務(wù)、160項質(zhì)量指標(biāo)、106項效率指標(biāo)、46項效果指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。而在《規(guī)定》正文中,含有“可以”的授權(quán)性規(guī)范多次出現(xiàn),進(jìn)一步表明,在不少細(xì)節(jié)問題上,最高檢都賦予了各級檢察院對于業(yè)績考評工作的“自由裁量權(quán)”。

檢察官業(yè)績考評實施中面臨的問題和對策建議

盡管新的業(yè)績考評制度在設(shè)計時已經(jīng)廣泛聽取了意見,進(jìn)行了深入論證,但是,由于新體系的項目較多,計算較為復(fù)雜,也不同程度地會使被考評者產(chǎn)生畏難、畏繁情緒。如何以決心、耐心和韌性處理好這些問題,是新的業(yè)績考評體系行穩(wěn)致遠(yuǎn)所必須直面解決的一個關(guān)鍵問題。而對在《規(guī)定》具體落實過程中出現(xiàn)的“特殊情況”也不能忽視:一是部分地方檢察機關(guān)存在“等、靠、抄、拖”的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn),根源于我國不同地區(qū)、不同層級的檢察院之間的巨大差異,既有客觀方面的因素,也有主觀方面的因素。一方面,東、中、西部的地區(qū)性差異,使得各地區(qū)檢察機關(guān)在檢察理念、檢察官素質(zhì)、檢察業(yè)務(wù)等方面均不盡一致。當(dāng)前,需要結(jié)合不同地區(qū)、不同層級檢察院的具體情況,制定符合本省實際的實施細(xì)則,這需要一個較長的過程。如何正確面對《規(guī)定》實施中的具體問題,不僅考驗著各級各地檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部的韌性和領(lǐng)導(dǎo)力,也事關(guān)業(yè)績考評制度乃至司法責(zé)任制改革的成敗。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下方面著手,深入推進(jìn)檢察官業(yè)績考評體系和制度建設(shè)。

(一)強化基層檢察院和一線檢察官的建設(shè)作用。檢察官業(yè)績考評是一次自上而下的體系建設(shè),最高檢在宏觀上把握和指導(dǎo)體系建設(shè)的前進(jìn)方向,省級檢察院在管轄范圍內(nèi)發(fā)揮統(tǒng)籌和示范作用,而基層檢察院是落實業(yè)績考評體系的“前沿陣地”,一線檢察官則是貫徹業(yè)績考評體系的“排頭兵”。如何確保最高檢和地方上級檢察院的思路理念和制度設(shè)計,層層傳導(dǎo)到基層檢察院和一線檢察官這“最后一公里”,是業(yè)績考評體系真正落地生根的重中之重。因此,既要重視對基層檢察院業(yè)績考評實施工作的推進(jìn),又要強化對一線檢察官的制度宣講和理念引導(dǎo),讓檢察官在真正讀懂、學(xué)透業(yè)績考評規(guī)定和實施細(xì)則的基礎(chǔ)上,在案件辦理中自覺將政治性和業(yè)務(wù)性統(tǒng)一起來,將辦案質(zhì)量、辦案效率、辦案效果三個層次結(jié)合起來。

(二)推動智慧檢察院和業(yè)績考評智能化建設(shè)。業(yè)績考評體系的創(chuàng)新價值和“指揮棒”作用的發(fā)揮,關(guān)鍵在于深入挖掘數(shù)據(jù),不僅通過數(shù)據(jù)分析對單個的檢察官業(yè)績進(jìn)行考評,而且在宏觀上,可以對整個檢察官隊伍業(yè)績進(jìn)行歷時性考察。因而借助信息技術(shù)手段,在加強智慧檢察院建設(shè)的同時,建立一個實時記錄信息、統(tǒng)一測算標(biāo)準(zhǔn)、相對客觀科學(xué)的業(yè)績考評工具,避免人工測算時由于主觀因素而出現(xiàn)的測算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、測算結(jié)果不準(zhǔn)確等問題,減少對于業(yè)績考評結(jié)果的爭議,為檢察官節(jié)省出填報、計算考評指標(biāo)、分支的時間和精力,助推其在案件辦理質(zhì)量上花更多功夫、產(chǎn)出更大效益?！兑?guī)定》第24條指出,各級人民檢察院可以依托信息化系統(tǒng)提高考評工作智能化水平。這其實也是最高檢對于業(yè)績考評工作的長遠(yuǎn)眼光和提前布局。

(三)堅持業(yè)績考評工作的張弛有度和因地制宜。新事物的發(fā)展前途是光明的,道路是曲折的。作為回應(yīng)新時代要求、體現(xiàn)先進(jìn)檢察工作理念,并已被實踐初步證明有效性的檢察官業(yè)績考評制度,當(dāng)前仍處于全面推行階段中的前期探索階段,未來的發(fā)展之路依然任重道遠(yuǎn)。在認(rèn)清業(yè)績考評制度光明前景的同時,一定要遵循其發(fā)展規(guī)律,循序漸進(jìn),考評推進(jìn)過急往往會欲速不達(dá),考評進(jìn)度過緩則無法及時回應(yīng)實踐問題,損害擔(dān)當(dāng)有為者的積極性。業(yè)績考評制度體系的建立不可能也不應(yīng)當(dāng)一蹴而就,而是要在實踐探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善制度設(shè)計,因地制宜地確保沿著制度設(shè)計理念不斷前進(jìn),最終實現(xiàn)檢察官業(yè)績考評的平穩(wěn)有效運行。

(作者為中國人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心教授、博士生導(dǎo)師?田宏杰)

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