以全新理念引領檢察官業(yè)績考評行穩(wěn)致遠
□檢察官業(yè)績考評體系不僅對于檢察官依法履職、推動辦案工作水平具有引導和激勵功能,更能夠在強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制各方面發(fā)揮“風向標”和“指揮棒”作用。
□業(yè)績考評體系的創(chuàng)新價值和“指揮棒”作用的發(fā)揮,關鍵在于深入挖掘數(shù)據(jù),不僅通過數(shù)據(jù)分析對單個的檢察官業(yè)績進行考評,而且在宏觀上,可以對整個檢察官隊伍業(yè)績進行歷時性考察。
前不久,最高人民檢察院印發(fā)《關于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》(下稱《規(guī)定》),要求檢察官業(yè)績考評實行指標化評價、量化評分,圍繞質(zhì)量、效率、效果等考評要求,具體設置考評項目指標和計分分值?？梢哉f,《規(guī)定》出臺后的檢察官業(yè)績考評將以更為科學、更易量度的方式展開。
檢察官業(yè)績考評對推進執(zhí)法司法制約監(jiān)督的意義
改革和建設執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明體現(xiàn)。8月26日召開的政法領域全面深化改革推進會指出,要從完善黨對執(zhí)法司法工作的領導監(jiān)督機制、政法部門之間制約監(jiān)督體制機制、政法各系統(tǒng)內(nèi)部制約監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制、智能化管理監(jiān)督機制這五大機制著手,強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督。作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關,檢察機關在執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系中的地位至關重要。而《規(guī)定》針對檢察官這一關鍵主體,以前所未有的力度引導和激勵檢察官提高法律監(jiān)督履職的質(zhì)量、效率和效果,對于落實執(zhí)法司法制約監(jiān)督有著重要而深遠的意義。
一是有利于檢察機關更好發(fā)揮內(nèi)部制約監(jiān)督功能。內(nèi)部制約監(jiān)督機制是執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系的五大機制之一。作為黨領導下的法律監(jiān)督機關,精準有效的檢察系統(tǒng)內(nèi)部制約監(jiān)督是檢察機關充分履行法律監(jiān)督職能的基礎和前提?！兑?guī)定》正是抓住考評這一“牛鼻子”,既對檢察官實際業(yè)務工作進行事前規(guī)范指引,又對檢察官案件辦理效果進行事后制約監(jiān)督。比如,《規(guī)定》第18條對檢察官應當記錄和報告的過問或者干預、插手辦理案件等的詳細規(guī)定,不但明晰了不當干預過問案件和正當監(jiān)督管理之間的界限,而且為檢察機關內(nèi)部制約監(jiān)督機制的良性運行提供了有力保障。
二是有利于檢察機關充分履行法律監(jiān)督職能。法律監(jiān)督是檢察機關的核心職能,也是檢察機關在執(zhí)法司法監(jiān)督中的重大責任。檢察機關不僅要在履行職責過程中對行政機關的行政權(quán)、審判機關的審判權(quán)等公權(quán)力行使進行監(jiān)督,也要在司法活動中對公安機關偵查的案件進行審查、決定逮捕和起訴、對刑事案件提起公訴和支持公訴。因此,檢察機關是強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制中的關鍵一環(huán)?！兑?guī)定》的兩個附件對包含“四大檢察”“十大業(yè)務”在內(nèi)的每項業(yè)務類型、考評指標和計分規(guī)則進行了細致的解釋和規(guī)定,為檢察機關充分履行法律監(jiān)督職能提供了充分的制度激勵和保障。
三是有利于在更大范圍內(nèi)發(fā)揮“風向標”功能。強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制,不僅要完善黨對執(zhí)法司法工作的領導監(jiān)督機制這一根本機制,也要完善社會監(jiān)督機制和智能化管理監(jiān)督機制。《規(guī)定》不僅堅持黨的領導是檢察官業(yè)績考評工作的根本原則,黨中央決策部署和司法政策則是業(yè)績考評指標設置和調(diào)整的重要依據(jù),而且明確要求,考評工作不僅要以“群眾監(jiān)督和組織考評相結(jié)合的方式進行”,而且要大力推動監(jiān)督工作的信息化水平和科技應用融合程度?？梢哉f,檢察官業(yè)績考評體系不僅對于檢察官依法履職、推動辦案工作水平具有引導和激勵功能,更能夠在強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督體制各方面發(fā)揮“風向標”和“指揮棒”作用。
檢察官業(yè)績考評體系在設計上的理念創(chuàng)新和制度亮點
借鑒算法與大數(shù)據(jù)理論,《規(guī)定》從檢察官業(yè)務實際出發(fā),以“統(tǒng)一度量衡”的思路,通過構(gòu)建計算公式,將檢察官在工作過程中付出的差別化體力勞動與腦力勞動換算為統(tǒng)一化、規(guī)范化、標準化的數(shù)值,以合理反映檢察官實際業(yè)績,并據(jù)此對檢察官業(yè)績進行科學考評,從而為檢察官業(yè)績考評更加契合司法規(guī)律和檢察工作價值追求提供了制度指引和創(chuàng)新動能。
(一)明晰考評職責定位?？傮w上看,《規(guī)定》是指導各級檢察機關開展檢察官業(yè)績考評工作的綱領性文件。從《規(guī)定》第10條可以看出,在檢察官業(yè)績考評工作全面開展的過程中,最高人民檢察院居于指導地位,通過確定主要業(yè)務類型、制定并發(fā)布主要指標和積分規(guī)則,發(fā)揮統(tǒng)領全局的作用;省級人民檢察院在上述指標基礎上選擇適用,制定實施細則,發(fā)揮統(tǒng)籌和示范作用;市級和基層檢察機關則在遵循上級檢察機關制定的考評指標和評價標準的基礎上,根據(jù)自身職能定位和辦案需要增減指標,調(diào)整分值,發(fā)揮落實和微調(diào)的作用。這是一個自上而下開展業(yè)績考評工作的過程,也是通過考評工作,將中央的決策部署和最高檢的思路理念層層向下傳導,扎根于每名一線檢察官的心中,并在每次案件辦理中體現(xiàn)出來的過程。因此,當這種傳導需要在較短的時間內(nèi)快速進行時,被賦予“自由裁量權(quán)”的一線檢察官能否把握好考評的總體理念,并在實踐中對照具體要求開展考評,就成了當前業(yè)績考評工作能否順利進行的關鍵所在。
(二)確立質(zhì)量、效率、效果三位一體的全新考評理念。在以往的考評體系中,有的將辦案數(shù)量作為影響考評結(jié)果的最主要指標,質(zhì)量效果指標雖然存在,但作用甚微,只能算作“加分項”。這種唯數(shù)量論的考評指標簡單明了、便于統(tǒng)計,并能以極低的信息成本判斷檢察官的工作業(yè)績,但卻缺乏對案件流程、關鍵節(jié)點、程序難點、辦案細節(jié)等的全面深入考量。在這樣的“風向標”下,檢察官往往只注重辦案數(shù)量的增加,至于辦案過程是否繁瑣、辦案結(jié)果是否正確,往往并不在檢察官辦案的首要考慮范圍內(nèi),不僅辦案質(zhì)量難以盡如人意,而且在參與辦案過程的當事人及其家屬心中留下了負面印象,也讓檢察機關的公信力大打折扣?！兑?guī)定》以《檢察機關案件質(zhì)量主要評價指標》為基礎,打破了原有思路,不再強調(diào)辦案數(shù)量這一指標,而是圍繞“案-件比”這個案件質(zhì)量的核心評價指標,從案件辦理的質(zhì)量、效率、效果三個方面進行考評,從而倒逼檢察官努力提升業(yè)務素能,減少不必要的訴訟環(huán)節(jié),不斷降低“案-件比”,提高案件辦理的質(zhì)量效果,既有力回應了人民群眾在中國特色社會主義新時代對檢察工作的新期待,又大力推動了檢察機關履行法律監(jiān)督職能的升級換代。
(三)踐行原則性與靈活性相結(jié)合的指導思想。一方面,《規(guī)定》在堅持黨的領導、突出質(zhì)量導向、主要指標統(tǒng)一設置、新類型案件容錯機制、考評結(jié)果運用等方面,用多個含有“應當”的義務性規(guī)范進行了原則性指引。另一方面,《規(guī)定》也十分注重從地方實際出發(fā),發(fā)揮地方檢察機關的自主性?！兑?guī)定》第16條要求各級人民檢察院在設定業(yè)務強度系數(shù)、業(yè)務類型系數(shù)和個人貢獻度時“應當結(jié)合本地實際”,把從本地實際情況出發(fā)的“靈活性”作為原則之一規(guī)定下來。而縱觀《規(guī)定》全文,雖然業(yè)績考評的制度框架已經(jīng)清晰完整地搭建起來,各個業(yè)務的評價指標和計分標準也都較為詳盡,但是,這仍然是一份相對“開放”的、靈活的《規(guī)定》。《規(guī)定》第5條明確要求,“各級人民檢察院根據(jù)本院檢察官業(yè)務工作實際,圍繞質(zhì)量、效率、效果等考評內(nèi)容,具體設置考評項目指標和計分分值?！鄙暄灾?在把握和遵循業(yè)績考評工作原則性問題和應然性要求的前提下,各級檢察機關可以根據(jù)自身實際辦案情況,對《規(guī)定》中確定的79類業(yè)務、160項質(zhì)量指標、106項效率指標、46項效果指標進行適當調(diào)整。而在《規(guī)定》正文中,含有“可以”的授權(quán)性規(guī)范多次出現(xiàn),進一步表明,在不少細節(jié)問題上,最高檢都賦予了各級檢察院對于業(yè)績考評工作的“自由裁量權(quán)”。
檢察官業(yè)績考評實施中面臨的問題和對策建議
盡管新的業(yè)績考評制度在設計時已經(jīng)廣泛聽取了意見,進行了深入論證,但是,由于新體系的項目較多,計算較為復雜,也不同程度地會使被考評者產(chǎn)生畏難、畏繁情緒。如何以決心、耐心和韌性處理好這些問題,是新的業(yè)績考評體系行穩(wěn)致遠所必須直面解決的一個關鍵問題。而對在《規(guī)定》具體落實過程中出現(xiàn)的“特殊情況”也不能忽視:一是部分地方檢察機關存在“等、靠、抄、拖”的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn),根源于我國不同地區(qū)、不同層級的檢察院之間的巨大差異,既有客觀方面的因素,也有主觀方面的因素。一方面,東、中、西部的地區(qū)性差異,使得各地區(qū)檢察機關在檢察理念、檢察官素質(zhì)、檢察業(yè)務等方面均不盡一致。當前,需要結(jié)合不同地區(qū)、不同層級檢察院的具體情況,制定符合本省實際的實施細則,這需要一個較長的過程。如何正確面對《規(guī)定》實施中的具體問題,不僅考驗著各級各地檢察院領導干部的韌性和領導力,也事關業(yè)績考評制度乃至司法責任制改革的成敗。筆者認為,應從以下方面著手,深入推進檢察官業(yè)績考評體系和制度建設。
(一)強化基層檢察院和一線檢察官的建設作用。檢察官業(yè)績考評是一次自上而下的體系建設,最高檢在宏觀上把握和指導體系建設的前進方向,省級檢察院在管轄范圍內(nèi)發(fā)揮統(tǒng)籌和示范作用,而基層檢察院是落實業(yè)績考評體系的“前沿陣地”,一線檢察官則是貫徹業(yè)績考評體系的“排頭兵”。如何確保最高檢和地方上級檢察院的思路理念和制度設計,層層傳導到基層檢察院和一線檢察官這“最后一公里”,是業(yè)績考評體系真正落地生根的重中之重。因此,既要重視對基層檢察院業(yè)績考評實施工作的推進,又要強化對一線檢察官的制度宣講和理念引導,讓檢察官在真正讀懂、學透業(yè)績考評規(guī)定和實施細則的基礎上,在案件辦理中自覺將政治性和業(yè)務性統(tǒng)一起來,將辦案質(zhì)量、辦案效率、辦案效果三個層次結(jié)合起來。
(二)推動智慧檢察院和業(yè)績考評智能化建設。業(yè)績考評體系的創(chuàng)新價值和“指揮棒”作用的發(fā)揮,關鍵在于深入挖掘數(shù)據(jù),不僅通過數(shù)據(jù)分析對單個的檢察官業(yè)績進行考評,而且在宏觀上,可以對整個檢察官隊伍業(yè)績進行歷時性考察。因而借助信息技術手段,在加強智慧檢察院建設的同時,建立一個實時記錄信息、統(tǒng)一測算標準、相對客觀科學的業(yè)績考評工具,避免人工測算時由于主觀因素而出現(xiàn)的測算標準不統(tǒng)一、測算結(jié)果不準確等問題,減少對于業(yè)績考評結(jié)果的爭議,為檢察官節(jié)省出填報、計算考評指標、分支的時間和精力,助推其在案件辦理質(zhì)量上花更多功夫、產(chǎn)出更大效益?！兑?guī)定》第24條指出,各級人民檢察院可以依托信息化系統(tǒng)提高考評工作智能化水平。這其實也是最高檢對于業(yè)績考評工作的長遠眼光和提前布局。
(三)堅持業(yè)績考評工作的張弛有度和因地制宜。新事物的發(fā)展前途是光明的,道路是曲折的。作為回應新時代要求、體現(xiàn)先進檢察工作理念,并已被實踐初步證明有效性的檢察官業(yè)績考評制度,當前仍處于全面推行階段中的前期探索階段,未來的發(fā)展之路依然任重道遠。在認清業(yè)績考評制度光明前景的同時,一定要遵循其發(fā)展規(guī)律,循序漸進,考評推進過急往往會欲速不達,考評進度過緩則無法及時回應實踐問題,損害擔當有為者的積極性。業(yè)績考評制度體系的建立不可能也不應當一蹴而就,而是要在實踐探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善制度設計,因地制宜地確保沿著制度設計理念不斷前進,最終實現(xiàn)檢察官業(yè)績考評的平穩(wěn)有效運行。
(作者為中國人民大學刑事法律科學研究中心教授、博士生導師?田宏杰)
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