長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)：一個基層檢察院的探索
原標(biāo)題：一個基層檢察院的探索
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長江是我國的第一大河，也是我們的“母親河”。長久以來，長江以其得天獨厚的水資源、豐富多樣的漁業(yè)資源以及強(qiáng)大暢通的航運(yùn)能力，為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要保障和支撐。
然而，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快推進(jìn)，長江生態(tài)資源環(huán)境也遭受到前所未有的破壞：非法捕撈嚴(yán)重，導(dǎo)致長江漁業(yè)資源日趨減少，生物多樣性受損；非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，對長江水文環(huán)境、通航和堤壩安全造成嚴(yán)重威脅；一些危險化學(xué)品碼頭、錨地等存在著諸多安全隱患，一旦發(fā)生事故后果將不堪設(shè)想……
加強(qiáng)對長江生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，迫在眉睫，刻不容緩。
“巨響”爆出長江生態(tài)保護(hù)漏洞
據(jù)相關(guān)報道，現(xiàn)在長江流域廢水排放總量占全國40%以上，每年排入長江的污水有300萬噸，其中有毒污染物300多種，流域內(nèi)還有近30%的環(huán)境風(fēng)險企業(yè)位于飲用水源地較近的范圍，沿線上億城鎮(zhèn)居民的飲用水又主要依賴長江，這是一個巨大的環(huán)境悖論。
2017年2月17日傍晚6時許，“轟”的一聲巨響，長江南京夾江段一艘裝載危險化學(xué)品船只發(fā)生爆燃，造成4人死亡，萬幸的是船上裝載的800噸危險化學(xué)品沒有泄漏，否則將危及整個長江下游生態(tài)環(huán)境。
“巨響”震驚了長江，同時也敲響了人們保護(hù)長江的警鐘。
但是，巨響過后，江蘇省南京市鼓樓區(qū)檢察院在介入辦案時發(fā)現(xiàn)，處理該起事故究竟屬于哪個部門的職責(zé)范圍，卻成了一個問題。
類似問題還出現(xiàn)在另一起案件中。
該案案發(fā)地位于長江南京段的一段灘涂，灘涂上近1400畝國家級生態(tài)公益林被租賃給他人經(jīng)營謀利，林木被砍伐殆盡，長江土地資源、水資源、森林資源受到嚴(yán)重破壞。但辦案人員發(fā)現(xiàn)，林木及灘涂到底是由水利河道部門還是國土部門抑或農(nóng)林部門負(fù)責(zé)管理，竟然沒有明確的規(guī)定。
“長江流域管理涉及多個部門，條塊分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，管轄權(quán)或相互交叉，或難以銜接，或存在‘真空地帶’，容易造成‘多頭治理，九龍治水，誰都不愿管’的局面，非但難以形成保護(hù)合力，甚至還會出現(xiàn)相互推諉、掣肘的情況?！蹦暇┦泄臉菂^(qū)檢察院檢察長朱赫說，以危化品管理為例，監(jiān)管部門涉及安監(jiān)、公安、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生等多個部門，但權(quán)責(zé)不明確，又缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，極大影響了監(jiān)管工作的順暢、有序、有效開展。
檢察院牽頭成立保護(hù)聯(lián)盟
2017年6月5日，世界環(huán)境日當(dāng)天，由南京市鼓樓區(qū)檢察院牽頭，南京市環(huán)保局、海事局等11家行政機(jī)關(guān)以及南京大學(xué)、南京港集團(tuán)等40余家高校、企事業(yè)單位參與的“鼓樓長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)聯(lián)盟”（下稱“聯(lián)盟”）在南京成立，并通過了《鼓樓長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)聯(lián)盟章程》。章程明確，聯(lián)盟的宗旨是以保護(hù)長江南京段生態(tài)環(huán)境資源為主線，凝聚保護(hù)合力、提升保護(hù)水平；聯(lián)盟的任務(wù)是加強(qiáng)聯(lián)盟成員間的交流與合作，共同研究解決長江南京段淡水、漁業(yè)、林業(yè)、江砂、濕地等多種生態(tài)資源保護(hù)過程中存在的突出問題，有效預(yù)防和減少破壞長江生態(tài)環(huán)境的事件發(fā)生。
按理說，成立長江生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)聯(lián)盟，應(yīng)該由環(huán)保等政府部門牽頭，作為一家基層檢察院，為何要挑這個頭？
其實，早在2014年，鼓樓區(qū)檢察院就從漁業(yè)資源保護(hù)入手，設(shè)立了資源環(huán)境保護(hù)檢察官辦公室，并與長江航運(yùn)公安局南京分局及漁政部門會簽了“兩法銜接”規(guī)范文件，建立了長江漁業(yè)資源協(xié)作保護(hù)機(jī)制。三家單位在長江禁漁期內(nèi)開展了聯(lián)合執(zhí)法工作，半個月內(nèi)即立案查處非法捕撈水產(chǎn)品犯罪案件9件19人，打破了2008年該罪追訴標(biāo)準(zhǔn)公布以來“零查辦”的局面。在此基礎(chǔ)上，該院又聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)建立了長江漁業(yè)資源、淡水資源、江砂資源、林業(yè)資源協(xié)作保護(hù)機(jī)制，共同簽署《關(guān)于建立長江流域漁業(yè)資源保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制的若干意見》，形成保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境的工作合力，為長江“黃金水道”生態(tài)安全保駕護(hù)航。
“我們從辦理‘2·17’危險化學(xué)品船只爆燃案中發(fā)現(xiàn)，長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的形勢，但人們對長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的認(rèn)知還僅僅停留在口號上，至于如何去保護(hù)，不明、不知、也不管。”朱赫說，行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制在傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)、食品安全等方面較成熟，但在長江資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主體多且復(fù)雜，權(quán)責(zé)不明，加上長江流域的刑事案件屬于專屬管轄，兩個主體信息共享機(jī)制還沒有完全建立起來，導(dǎo)致可能涉嫌刑事犯罪的案件無法移送?！霸谛姓?zhí)法與刑事司法的工作對接上，需要徹底解決‘兩法銜接’機(jī)制不健全、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一等問題?！?/p>
“牽頭成立‘聯(lián)盟’的過程，也是我們對長江環(huán)境保護(hù)重新思考認(rèn)識的過程?！敝旌照f，雖然在行政執(zhí)法與刑事司法的工作對接上，完全解決問題還需要一個長期的過程?！暗矣X得最大的改變是大家已經(jīng)認(rèn)識到，要從以各自職責(zé)為出發(fā)點的‘重打擊’模式，過渡到合力出擊、強(qiáng)化監(jiān)管，形成職責(zé)分明、相互補(bǔ)位的預(yù)防、監(jiān)管、打擊、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)?！?/p>
效果：一年辦案數(shù)是前5年總和
“聯(lián)盟”成立后，鼓樓區(qū)檢察院和聯(lián)盟成員單位開始著手建立行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等多部門聯(lián)動一體化工作機(jī)制，完善長江南京段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，實現(xiàn)信息資源共享，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)涉及生態(tài)環(huán)境資源犯罪的刑事打擊力度。
2017年6月，“聯(lián)盟”成員單位長江南京以下深水航道建設(shè)工程指揮部向長江航運(yùn)公安局南京分局報案，稱多艘非法采砂船在長江南京、鎮(zhèn)江段進(jìn)行非法采砂作業(yè)，個別采砂船在離通過萬噸巨輪的深水航道十幾米的地方采砂，已經(jīng)嚴(yán)重威脅長江深水航道的安全。
由于采砂作業(yè)主要在長江鎮(zhèn)江段，公安機(jī)關(guān)對是否有權(quán)管轄有疑義。鼓樓區(qū)檢察院通過“兩法銜接”平臺得知這一情況后，及時跟進(jìn)。在與相關(guān)部門溝通后，幾家單位一致決定：“管”！
2017年7月初，徐某、崔某、袁某等10名在長江南京段、鎮(zhèn)江段非法采砂的犯罪嫌疑人被鼓樓區(qū)檢察院批準(zhǔn)逮捕。
“犯罪嫌疑人將采砂地點選在南京和鎮(zhèn)江兩市交界的地方，就是想利用管理的空白來達(dá)到非法目的，而且又都是在晚上進(jìn)行非法作業(yè)，給辦案帶來了一定的困難。”鼓樓區(qū)檢察院偵查監(jiān)督科科長江舜治說，相對于非法采砂，因亂排污水造成污染環(huán)境的案子，在證據(jù)的固定方面給辦案人員帶來了更大的挑戰(zhàn)。
2016年5月，南京市公安局水上分局接群眾舉報，稱南京某公司長江排放口氣味異常，排水發(fā)紅、發(fā)黑，水面有大量的泡沫。水上分局經(jīng)過初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該公司排放口排出來的污水疑似有毒有害，可能嚴(yán)重污染環(huán)境。后經(jīng)環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所鑒定，該公司超標(biāo)排放的工業(yè)廢水“有毒性，可能污染環(huán)境物質(zhì)”。
2017年9月，鼓樓區(qū)檢察院對該公司的薛某等5人批準(zhǔn)逮捕。
“在辦理此案時，‘聯(lián)盟’成員單位河海大學(xué)、南京大學(xué)、南京環(huán)境科學(xué)研究所的專家學(xué)者給予了強(qiáng)有力的‘智力’支持?！苯粗握f，環(huán)境污染案的證據(jù)主要通過污染檢測報告來固定，但檢測報告中的數(shù)據(jù)是否說明已經(jīng)達(dá)到污染級別，需要由專業(yè)人員來判斷?！霸趯彶榕稌r，犯罪嫌疑人以排放的‘不是危險廢物，而是高濃度廢物’來狡辯，但有關(guān)專家明確指出，根據(jù)檢測報告來看，排放的就是危險廢物。在7天的批捕期限內(nèi)，如果沒有這些專家強(qiáng)大的理論支持，困難可想而知?！?/p>
據(jù)介紹，“聯(lián)盟”成立以來，鼓樓區(qū)檢察院辦理的涉及長江生態(tài)環(huán)境方面的案件涉及爆炸、非法捕撈、污染環(huán)境、非法采砂，涉案近百人。而污染環(huán)境、非法采砂案的辦理數(shù)量，更是達(dá)到了之前5年的總和。
治本，需要立法層面的支持
“‘聯(lián)盟’的成立，雖然初步改善了以往以罰代刑、案件移送渠道不暢等問題，但要徹底改變長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的面貌，還要從立法等更高的層面來解決問題?！敝旌照f。
據(jù)介紹，我國沒有專門針對長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的綜合立法，一些專項法律或地方性法規(guī)中雖有規(guī)定，但比較分散，不系統(tǒng)、不統(tǒng)一、不完備，在實際操作中存在著諸多無法可依的問題。打擊破壞長江生態(tài)環(huán)境資源犯罪的刑事立法，也存在規(guī)定不明確、不具體等情況。單就非法采砂來說，兩高《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》2016年12月1日起開始施行，其中對非法采砂行為入罪作了規(guī)定，為打擊非法采砂刑事犯罪提供了法律依據(jù)，但因追訴標(biāo)準(zhǔn)不明確，在執(zhí)行法律上仍然存在著障礙。
“目前環(huán)境資源案件犯罪構(gòu)成多要求客觀方面有實際的危害結(jié)果，犯罪行為與損害后果之間存在刑法上的因果關(guān)系。這樣的犯罪構(gòu)成要件提高了打擊破壞環(huán)境資源犯罪的門檻，導(dǎo)致有些破壞環(huán)境資源的犯罪難以得到應(yīng)有的懲處，很多案件停留在行政處罰階段，刑法沒有發(fā)揮應(yīng)用的功效，導(dǎo)致違法犯罪人員連續(xù)違法、多次違法?！蹦暇┦袡z察院法律政策研究室主任劉軍認(rèn)為，在長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方向上，一是要在犯罪構(gòu)成的客觀方面，盡量減少結(jié)果犯，擴(kuò)大行為犯，增加對危險犯、過失犯的刑事責(zé)任追究；二是要增設(shè)相關(guān)附加刑，如履行公益勞動，清除污染物，命令暫時停業(yè)、撤銷從事某項活動的執(zhí)照，公開其犯罪記錄等；三是要完善公益訴訟制度，通過立法和司法解釋來解決環(huán)境民事、行政訴訟主體的資格問題，進(jìn)一步確定受害人、公益組織或者社會公益代表者作為訴訟主體的資格。
近年來，隨著長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃的提出和推進(jìn)，長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)被擺在十分重要的位置，國務(wù)院已出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出要在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點。
2014年以來，江蘇省100多名人大代表分別在2014、2016、2017年3次聯(lián)名向全國人民代表大會提交“關(guān)于盡快制定環(huán)境保護(hù)法的議案”，受到大會主席團(tuán)的重視。2017年底，全國人大環(huán)資委向全國人大常委會作審議結(jié)果的報告，建議將長江保護(hù)立法列入第十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。
據(jù)悉，南京市鼓樓區(qū)檢察院正在與沿長江有關(guān)檢察機(jī)關(guān)等召開長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題論壇，研討長江生態(tài)環(huán)境檢察保護(hù)機(jī)制，并與其他行政部門一道積極推動長江全流域生態(tài)保護(hù)工作的開展。（崔潔?雒呈瑞）
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