伴隨兩個重量級立法工作規(guī)范的正式發(fā)布，今后我國立法工作機制將更加健全完善。近日，根據(jù)黨中央要求和立法法有關(guān)規(guī)定，圍繞“提高立法質(zhì)量”這個關(guān)鍵，全國人大常委會辦公廳發(fā)布《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。據(jù)悉，這是全國人大常委會首次發(fā)布立法工作規(guī)范。
全國人大常委會首次發(fā)布立法工作規(guī)范
健全立法工作機制提高立法質(zhì)量涉重大利益調(diào)整將論證咨詢?爭議較大將引入第三方評估
制圖/李曉軍
伴隨兩個重量級立法工作規(guī)范的正式發(fā)布，今后我國立法工作機制將更加健全完善。近日，根據(jù)黨中央要求和立法法有關(guān)規(guī)定，圍繞“提高立法質(zhì)量”這個關(guān)鍵，全國人大常委會辦公廳發(fā)布《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。據(jù)悉，這是全國人大常委會首次發(fā)布立法工作規(guī)范。
全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人近日在接受《法制日報》記者采訪時表示，出臺兩個工作規(guī)范的目的，主要是為了落實中央任務(wù)，全面貫徹黨的十八屆四中全會和黨的十九大精神。兩個工作規(guī)范主要對現(xiàn)行立法機制進行了補充、改進和完善，以便更好地發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社會力量在立法中的積極作用，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民的意志、得到人民的擁護。
據(jù)了解，兩個工作規(guī)范在研究制定過程中廣泛聽取了各方面意見，認(rèn)真總結(jié)了以往立法工作的實踐經(jīng)驗，符合新形勢下加強和改進立法工作的新要求，將有利于深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法。
避免立法決策失當(dāng)失準(zhǔn)久拖不決
十八大以來，黨中央高度重視立法工作，如何進一步提高立法質(zhì)量，使法律法規(guī)更加充分反映客觀規(guī)律和人民意愿，更加準(zhǔn)確適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，更加有效解決實際問題，成為立法工作著力解決的重大課題。
黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定明確提出，要探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。
為了全面貫徹落實這一精神，認(rèn)真落實全面依法治國的工作要求，根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，全國人大常委會法工委制定了兩個工作規(guī)范，建立立法起草、論證、咨詢、評估及審議等工作機制。據(jù)了解，兩個工作規(guī)范目前僅針對國家法律，暫不涉及行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，工作層面限定于全國人大及其常委會，暫不涉及地方立法機關(guān)。
相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次兩個工作規(guī)范在制定過程中主要遵循了三大基本原則：
一是堅持問題導(dǎo)向。通過建立健全有效便捷的工作機制，及時妥善解決和處理立法工作中遇到的一些重大利益調(diào)整問題和爭議較大的重要立法事項，著力提高立法質(zhì)量和效力，避免立法決策的失當(dāng)、失準(zhǔn)和久拖不決。
二是認(rèn)真總結(jié)立法工作實踐經(jīng)驗。把多年來在法律立項、起草、審議等工作環(huán)節(jié)中形成的一些有益、有效的做法，結(jié)合新形勢下加強和改進立法工作的新要求，吸收和體現(xiàn)到兩個工作規(guī)范中。
三是深入推進科學(xué)立法、民主立法和依法立法。積極運用專門專業(yè)技術(shù)等方面的力量，以科學(xué)規(guī)范的方法，擴大公民有序參與立法的途徑，暢通各種立法訴求的表達渠道，更好地發(fā)揮立法機關(guān)在表達、平衡和調(diào)整社會利益方面的重要作用。
明確界定相關(guān)概念范圍等
據(jù)全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，兩個工作規(guī)范從多個方面對立法工作機制進行了明確。
首先，對一些重大的概念、范圍等作出明確界定。比如，《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》對何為“重大利益調(diào)整論證咨詢”作出明確，即“按照規(guī)定的程序，邀請全國人大代表、有關(guān)國家機關(guān)代表、軍事機關(guān)和軍人軍屬代表、人民團體代表、專家學(xué)者、基層工作者和群眾代表、行業(yè)協(xié)會代表等，對立法中涉及的重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系的設(shè)定、變動等調(diào)整問題，進行專題論證和咨詢的活動”?！蛾P(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》對“第三方評估”進行了定義，即“由利益利害關(guān)系方以外的機構(gòu)，運用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對有較大爭議的重要立法事項進行專項研究和綜合評估，并提交評估報告，為立法決策提供參考的活動”。
其次，明確了在哪些工作環(huán)節(jié)開展。比如，規(guī)定在法律草案起草和審議修改過程中，對涉及重大利益調(diào)整事項的，應(yīng)當(dāng)進行論證咨詢。再比如，規(guī)定在法律草案列入全國人大常委會會議議程之后，可以引入第三方評估。
第三，明確開展論證咨詢工作的方式、方法以及引入第三方評估的工作程序。比如，規(guī)定法律草案起草中涉及重大利益調(diào)整的，由承擔(dān)牽頭起草工作任務(wù)的部門或者單位組織開展論證咨詢的具體工作。已列入全國人大常委會會議議程的法律草案涉及重大利益調(diào)整的，由全國人大常委會法制工作委員會組織開展論證咨詢的具體工作。開展論證咨詢工作，根據(jù)法律草案所涉事項的具體情況，可以采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式進行。再比如，規(guī)定委托第三方開展評估，由全國人大常委會法制工作委員會根據(jù)工作需要，提出擬評估事項，經(jīng)征求有關(guān)專門委員會、工作委員會的意見后，報請全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。法制工作委員會承擔(dān)開展第三方評估的具體工作，并作為第三方評估工作的委托方。委托第三方開展評估，可以采用定向委托、招標(biāo)等方式進行委托。
此外，兩個工作規(guī)范還明確了論證咨詢工作的程序以及引入第三方評估之后如何在立法工作中加以有效充分運用等內(nèi)容。
立法聽證會將更加規(guī)范慣常
記者了解到，以往在法律起草和審議過程中，遇到一些有較大爭議的重大立法事項時，絕大多數(shù)由起草機關(guān)或者立法工作機構(gòu)征求相關(guān)方面的意見，包括相關(guān)部門、專家學(xué)者、利益相關(guān)方等。作為立法機關(guān)，法工委在論證咨詢方面也有過很多成熟做法和經(jīng)驗，包括舉行聽證會、論證會、專家咨詢會等，也曾經(jīng)委托過一些高等院校對專業(yè)問題進行研究，并嘗試進行過一些合作。
盡管立法法中對聽證會、論證會有一些原則性規(guī)定，但是專門系統(tǒng)針對立法中涉及的重大利益調(diào)整進行論證咨詢出臺規(guī)范尚屬首次。
《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》首先對何為“重大利益調(diào)整論證咨詢”進行了界定并劃定了范圍，即規(guī)定了在哪些情況下屬于重大利益調(diào)整、需要進行論證咨詢。該工作規(guī)范明確，所稱“重大利益調(diào)整論證咨詢，是指按照規(guī)定的程序，邀請全國人大代表、有關(guān)國家機關(guān)代表、軍事機關(guān)和軍人軍屬代表、人民團體代表、專家學(xué)者、基層工作者和群眾代表、行業(yè)協(xié)會代表等，對立法中涉及的重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系的設(shè)定、變動等調(diào)整問題，進行專題論證和咨詢的活動”。其次，規(guī)定了論證咨詢的一些具體方式方法。明確可以采取聽證會、論證會、委托研究、咨詢等形式，并規(guī)定在具體情況下應(yīng)采取哪種方式。
此外，論證咨詢的成果如何體現(xiàn)在立法工作中也是工作規(guī)范的重點內(nèi)容。工作規(guī)范明確，論證咨詢后形成的論證報告、聽證報告、專項研究報告、咨詢意見書等立法論證咨詢報告和材料，應(yīng)當(dāng)作為研究法律草案修改完善和做好相關(guān)立法工作的重要參考。法律草案提請起草機關(guān)審議或者提請法律委員會統(tǒng)一審議時，應(yīng)當(dāng)匯報、說明立法論證咨詢工作情況。法律草案提請全國人大常委會會議審議時，應(yīng)當(dāng)報告論證咨詢工作有關(guān)情況，并可以將有關(guān)立法論證咨詢報告和材料作為參閱資料印發(fā)會議。
值得一提的是，工作規(guī)范對聽證會作出了明確，規(guī)定“法律草案涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對自然人、法人或者非法人組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取利益利害關(guān)系方的意見和建議。聽證會應(yīng)當(dāng)公開進行，并向媒體開放，但依法不予公開的除外?！?/p>
“這意味著今后立法聽證會將更加規(guī)范、更加慣常?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人分析指出。
積極發(fā)揮社會力量在立法中的作用
“應(yīng)該說，此前法工委從來沒有正式委托過第三方進行立法評估。此次出臺相關(guān)工作規(guī)范，實際上就是要按照規(guī)范的規(guī)定，委托一些高等院校、科研機構(gòu)、專業(yè)智庫等單位，從客觀角度運用一些科學(xué)的技術(shù)方式方法來進行評估，從而為立法提供一個重要的評估依據(jù)。這樣就更為客觀，更為全面，也更為科學(xué)?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人指出。
《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》對“第三方評估”的概念、范圍以及什么情形下需要引入作出了明確。盡管法工委目前尚未確定能接受委托的第三方評估機構(gòu)具體有哪些，但按照規(guī)定必須要符合一定的條件，包括在相關(guān)領(lǐng)域具有代表性和權(quán)威性，社會信譽良好；組織機構(gòu)健全，內(nèi)部管理規(guī)范；有具備相關(guān)專業(yè)知識和技能的研究力量，有較強的數(shù)據(jù)采集分析、決策咨詢和政策評估經(jīng)驗和能力；在業(yè)務(wù)關(guān)系、機構(gòu)隸屬、資金來源等方面具有獨立性，與有關(guān)爭議方之間沒有利益利害關(guān)系等等。
“法工委將根據(jù)不同的工作要求承擔(dān)具體的工作，并作為委托方與第三方簽訂委托合同?！边@位負(fù)責(zé)人表示。
工作規(guī)范對第三方如何進行評估、如何做好評估也作出了明確。比如，規(guī)定第三方可以根據(jù)評估需要，采取問卷調(diào)查、個案分析、相關(guān)立法比較分析、成本效益分析等方式方法。再比如，規(guī)定第三方開展評估工作，應(yīng)當(dāng)做到客觀、獨立、公正，不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊。有違規(guī)違約行為經(jīng)查證屬實的，委托方可以根據(jù)情況，采取要求改正、取消委托等辦法處理。
那么，第三方評估報告將在立法工作中發(fā)揮怎樣的作用？據(jù)介紹，按照工作規(guī)范，將主要產(chǎn)生三個方面的影響。首先，第三方評估報告將作為協(xié)調(diào)協(xié)商處理有關(guān)爭議事項、研究法律草案修改完善和做好相關(guān)立法工作的重要參考，立法工作機構(gòu)將高度重視第三方評估報告。其次，法律草案提請全國人大法律委員會統(tǒng)一審議的時候，有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)把第三方評估的情況向法律委員會作情況說明。第三，法律草案在提請全國人大常委會審議時，可以報告第三方評估情況，并可以將第三方評估報告作為參閱資料印發(fā)會議。
兩個工作規(guī)范可在立法時綜合運用
兩個工作規(guī)范之間是何關(guān)系，都有哪些不同？全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人進行了解讀。
首先，兩個工作規(guī)范運用的階段不同。相比較而言，涉及重大利益調(diào)整論證咨詢的范圍更為豐富，在法律起草階段，有關(guān)部門就可以進行論證咨詢。但法律草案只有被列入全國人大常委會議程，滿足一定條件才會對其進行第三方評估。
其次，兩個工作規(guī)范在工作形式和程序上不同。比如，引入第三方評估需要正式簽訂合同，提出評估方案，而且還需要報批。
再次，兩個工作規(guī)范適用事項的范圍不同。第三方評估主要是在重要立法事項出現(xiàn)較大爭議的情況下進行，而重大利益調(diào)整論證咨詢，有時可能爭議不大。
最后，兩個工作規(guī)范在一些具體工作方法上不同。比如第三方評估可能需要第三方用一些比較科學(xué)規(guī)范的方法展開評估工作，比如系統(tǒng)分析、抽樣調(diào)查、相關(guān)的比較法分析、成本效益分析等專業(yè)方法進行，更為系統(tǒng)和規(guī)范，技術(shù)性較強。而論證咨詢的要求則相對沒有這么嚴(yán)格，相關(guān)專家、學(xué)者都可以根據(jù)自己的經(jīng)驗提供一些建議，表達自己的意見。
這位負(fù)責(zé)人強調(diào)：“兩個工作規(guī)范在某種情況下可以同時運用，并不矛盾。”（□法制網(wǎng)記者?朱寧寧）
?
