2017年，于中國(guó)的法治政府建設(shè)而言，是特別的一年。這一年，中央部委與地方政府究竟在這方面表現(xiàn)如何，一場(chǎng)統(tǒng)一的規(guī)模宏大的“考試”正徐徐鋪開(kāi)，各省級(jí)地方政府和中央部門共82家單位被要求交上他們的答卷。
2017年，于中國(guó)的法治政府建設(shè)而言，是特別的一年。這一年，中央部委與地方政府究竟在這方面表現(xiàn)如何，一場(chǎng)統(tǒng)一的規(guī)模宏大的“考試”正徐徐鋪開(kāi)，各省級(jí)地方政府和中央部門共82家單位被要求交上他們的答卷。
而除了這份答卷，一些地方還受到了國(guó)務(wù)院法制辦的實(shí)地督察。顯然，這不是一個(gè)能輕易蒙混過(guò)關(guān)的“考試”，除了以最大化的使命感、緊迫感、責(zé)任感來(lái)迎接它，別無(wú)他法。
2017年，“法治政府建設(shè)責(zé)任更緊、措施更實(shí)、步伐更快，階段性成效已經(jīng)顯現(xiàn)?！眹?guó)務(wù)院法制辦黨組書(shū)記袁曙宏在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。
法治政府建設(shè)有了“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”
這一讓中央部委與地方政府曬成績(jī)也查問(wèn)題的大考，源自2015年底的一份重磅文件。
2015年12月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》是黨和政府對(duì)人民作出的莊嚴(yán)承諾，是新時(shí)代我國(guó)法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。
值得注意的是，《綱要》在明確各項(xiàng)法治政府建設(shè)的任務(wù)的同時(shí)，也作了監(jiān)督性督促性的制度安排。一句“國(guó)務(wù)院法制辦要牽頭做好督促檢查”，讓法治政府建設(shè)有了“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”。
袁曙宏坦言，國(guó)務(wù)院法制辦將之作為2017年工作的重大任務(wù)，堅(jiān)決承擔(dān)起這份政治責(zé)任和歷史責(zé)任。在2016年督察工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志同意，把《綱要》等重要改革舉措的貫徹落實(shí)情況作為2017年的重點(diǎn)督察項(xiàng)目，實(shí)行書(shū)面督察和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研督察相結(jié)合，要求各省級(jí)地方政府和中央部門共82家單位提供《綱要》等重要改革舉措的貫徹落實(shí)情況。
在書(shū)面督察的同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)還帶隊(duì)分赴寧夏、內(nèi)蒙古、山東、云南等地開(kāi)展實(shí)地調(diào)研督察。
《綱要》之外，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志同意，國(guó)務(wù)院法制辦還將近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的推行法律顧問(wèn)和公職律師制度、“放管服”改革涉及的規(guī)章和規(guī)范性文件清理、行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)、加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴等重要改革舉措的貫徹落實(shí)情況作為2017年督察的重點(diǎn)內(nèi)容。
認(rèn)識(shí)到重要性，真正將其重視起來(lái)，無(wú)論何時(shí)都是做好工作的第一步。評(píng)判法治政府建設(shè)是否被提升至重要位置，一個(gè)重要的觀察視角就是有無(wú)具體的工作機(jī)制與制度落實(shí)。
國(guó)務(wù)院法制辦在督察中發(fā)現(xiàn)，26個(gè)省級(jí)政府成立了法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制日益健全。各地方各部門制定年度工作安排，細(xì)化目標(biāo)、建立臺(tái)賬，定期召開(kāi)黨委常委會(huì)、部門黨組會(huì)、政府常務(wù)會(huì)或?qū)ｎ}會(huì)議研究法治政府建設(shè)工作，解決遇到的困難和問(wèn)題。
國(guó)務(wù)院法制辦還督促各省級(jí)政府及時(shí)公開(kāi)法治政府建設(shè)年度報(bào)告，說(shuō)明進(jìn)展、擺出問(wèn)題、展示成效，接受群眾監(jiān)督和社會(huì)評(píng)議。截至目前，31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)政府已經(jīng)全部公布了法治政府建設(shè)年度報(bào)告。
省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)走上被告席出庭應(yīng)訴
國(guó)務(wù)院法制辦在督察中發(fā)現(xiàn)，各地方各部門對(duì)行政應(yīng)訴工作更加重視。31個(gè)省級(jí)政府、21個(gè)國(guó)務(wù)院部門發(fā)文對(duì)加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作提出細(xì)化要求，舉辦應(yīng)訴業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、研討班，政府及其部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力明顯增強(qiáng)，典型案例日益增多，形成示范帶動(dòng)作用。
中國(guó)證監(jiān)會(huì)首開(kāi)中央部委負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之先河，一石激起千層浪。長(zhǎng)期以來(lái)在資本市場(chǎng)叱咤風(fēng)云的證監(jiān)會(huì)，在法治領(lǐng)域也扮演了一把“急先鋒”的角色。2017年12月與一家上市公司的對(duì)簿公堂中，站在被告席上的是證監(jiān)會(huì)主席助理黃煒。欣泰電氣訴證監(jiān)會(huì)這一案，也因此為中國(guó)的法治政府建設(shè)書(shū)寫了驚艷的一筆。
再往前數(shù)，還有貴州省副省長(zhǎng)陳鳴明在因征地拆遷引發(fā)的行政訴訟中出庭應(yīng)訴。這是全國(guó)第一個(gè)副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴“民告官”的案例。站在原告席的農(nóng)民丁加強(qiáng)的一句“副省長(zhǎng)出庭肯定會(huì)維護(hù)農(nóng)民的利益”，以及陳鳴明就此事對(duì)媒體說(shuō)的“法治政府建設(shè)我們會(huì)努力”，足見(jiàn)其價(jià)值。
有表現(xiàn)好的，也有存在問(wèn)題的。同樣是在2017年歲末，一則名為“普通農(nóng)民遭征地?國(guó)務(wù)院裁決廣西自治區(qū)政府違法”的消息，刷爆法律人朋友圈。
同樣是在省級(jí)政府與普通農(nóng)民之間，因強(qiáng)拆被農(nóng)民告上法院的南寧市武鳴區(qū)政府，把廣西自治區(qū)政府的征地批復(fù)作為證據(jù)出示，當(dāng)庭承認(rèn)程序違法，但稱被拆遷戶不應(yīng)無(wú)限度行使權(quán)利，否則不利于本區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)民陸某就這份證據(jù)，申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。國(guó)務(wù)院最終裁決確認(rèn)，廣西自治區(qū)政府作出的征地批復(fù)違法。
國(guó)務(wù)院裁決確認(rèn)省級(jí)政府違法實(shí)屬罕見(jiàn)，但它就是實(shí)實(shí)在在地發(fā)生在2017年。國(guó)務(wù)院在法治政府建設(shè)方面的嚴(yán)格要求與及時(shí)糾錯(cuò)，在此案例中可見(jiàn)一斑。過(guò)去的一年，申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的5638件行政復(fù)議案件順利辦結(jié)，有效化解了行政糾紛，維護(hù)了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。
盡可能避免違法行為發(fā)生在政府及其部門身上，離不開(kāi)重大行政決策的合法性審查。據(jù)了解，各級(jí)政府日益重視法制審核把關(guān)，重大行政決策合法性審查制度逐步建立，積極效應(yīng)普遍顯現(xiàn)。
31個(gè)省級(jí)政府通過(guò)規(guī)章或文件明確規(guī)定，重大決策事項(xiàng)都要經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)書(shū)面審查，出具合法性審查意見(jiàn)。政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人固定列席政府常務(wù)會(huì)議，參與政府重大決策的做法日漸成為常態(tài)，決策合法性、科學(xué)性水平進(jìn)一步提高。
一些積極探索提高決策質(zhì)量的創(chuàng)新做法在督察中脫穎而出。有的地方開(kāi)展行政決策案例評(píng)審活動(dòng)，通過(guò)評(píng)審查找問(wèn)題、分析原因、提出建議，將評(píng)審結(jié)果納入法治政府建設(shè)考核內(nèi)容。一些地方和部門依托政府網(wǎng)站、微博微信建立健全決策參與平臺(tái)，探索建立互聯(lián)網(wǎng)、微信實(shí)時(shí)聽(tīng)證制度，方便公眾參與政府決策。
法律顧問(wèn)制度也是行政行為合法性的重要保障。目前來(lái)看，中辦國(guó)辦《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》得到較好的貫徹落實(shí)。
據(jù)了解，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府、40個(gè)國(guó)務(wù)院部門依托法制機(jī)構(gòu)建立了法律顧問(wèn)或公職律師制度；在23個(gè)省級(jí)行政區(qū)，省市縣三級(jí)政府法律顧問(wèn)制度已普遍建立，部分縣級(jí)以上政府工作部門配備了專職或兼職法律顧問(wèn)，并制定工作規(guī)則和考核辦法，完善法律顧問(wèn)日常管理和考核機(jī)制，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的咨詢論證、審核把關(guān)作用。
其中不乏表現(xiàn)搶眼者貢獻(xiàn)的有益經(jīng)驗(yàn)。例如，云南省保山市隆陽(yáng)區(qū)政府是地方政府中最早一批成立了法律顧問(wèn)室的。他們?cè)诠ぷ髦忻鞒隽艘惶捉?jīng)驗(yàn)：區(qū)政府法律顧問(wèn)室根據(jù)律師事務(wù)所的團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)，分別安排工作，其中：某律師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)征地拆遷和棚戶區(qū)改造方面所涉及的事務(wù)；另一律師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)林權(quán)方面涉及的事務(wù)；再一事務(wù)所主要負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)；還有律師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)土地方面的事務(wù)。四家律師事務(wù)所各負(fù)其責(zé)，兢兢業(yè)業(yè)，認(rèn)真完成交辦的各項(xiàng)工作。政府法律顧問(wèn)工作由原來(lái)的單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向團(tuán)體協(xié)作，由單一的代理訴訟轉(zhuǎn)向全方位的法律服務(wù)。
防止“立法放水”破除制度藩籬
2017年年中，中辦、國(guó)辦就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通報(bào)對(duì)外公布。通報(bào)措辭嚴(yán)厲，甘肅諸多官員被問(wèn)責(zé)。這一事件，既是一個(gè)執(zhí)法和守法的問(wèn)題，也是立法的問(wèn)題。
為堅(jiān)決貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院的決定精神，國(guó)務(wù)院法制辦立即發(fā)文組織各地區(qū)各部門開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作。截至2017年底，各地區(qū)各部門共修改廢止地方性法規(guī)200多部、規(guī)章260多部、規(guī)范性文件9100多件，從根源上有效防止了“立法放水”、降低標(biāo)準(zhǔn)、放松管控等問(wèn)題。
同時(shí)，為保障“放管服”改革舉措有效落實(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦去年集中對(duì)國(guó)務(wù)院取消審批、中介服務(wù)、職業(yè)資格事項(xiàng)，以及企業(yè)投資審批改革、商事制度改革涉及的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進(jìn)行清理，先后共向國(guó)務(wù)院報(bào)送2批提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的一攬子修改法律草案，修改法律13部次，向國(guó)務(wù)院報(bào)送3批一攬子修改行政法規(guī)的草案，修改行政法規(guī)53部次。截至2017年底，各地區(qū)各部門共修改廢止規(guī)章1900多部、規(guī)范性文件79000多件，完成對(duì)750多部現(xiàn)行有效行政法規(guī)的專項(xiàng)清理，有效清除阻礙“放管服”改革措施落地的制度藩籬。
在中央層面的督察之外，地方政府也在充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，推動(dòng)法治政府建設(shè)層層落實(shí)。27個(gè)省級(jí)政府開(kāi)展了法治政府建設(shè)專項(xiàng)考核或?qū)⑵浼{入黨委、政府組織的本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系，發(fā)展改革委等國(guó)務(wù)院部門也開(kāi)展了對(duì)機(jī)關(guān)司局和直屬單位的專項(xiàng)考評(píng)。
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