對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大及其常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作，是符合中國國情、具有中國特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的制度安排。
中央有要求社會(huì)有關(guān)注法律有規(guī)定公民有訴求
向權(quán)力任性亮劍備案審查取得突破性進(jìn)展
法制日?qǐng)?bào)記者?朱寧寧
對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大及其常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作，是符合中國國情、具有中國特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的制度安排。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。
回顧五年來十二屆全國人大各項(xiàng)工作，備案審查工作無疑是亮點(diǎn)之一。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月上旬，全國人大常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級(jí)地方性法規(guī)2543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件，單行條例248件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件，司法解釋128件。十二屆全國人大以來，共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中2017年度1084件。
“中央有要求、社會(huì)有關(guān)注、法律有規(guī)定、公民有訴求，備案審查工作取得成效，應(yīng)該說是一個(gè)從上到下、大家共同期待的結(jié)果，也是共同努力推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)備案審查室主任梁鷹用“突破性”三個(gè)字來形容本屆全國人大常委會(huì)的備案審查工作?！翱梢哉f，備案審查工作越來越受到關(guān)注，是法治進(jìn)步的重要體現(xiàn)?！?/p>
每個(gè)審查建議都得到認(rèn)真對(duì)待
十二屆全國人大以來，全國人大常委會(huì)將備案審查工作列入每年的工作要點(diǎn)和立法監(jiān)督工作計(jì)劃，全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)多次就加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作作出闡述、提出要求、作出部署，明確指出備案審查制度具有兩重基本功能:一是保證中央令行禁止；二是保證憲法法律實(shí)施，同時(shí)還要發(fā)揮備案審查對(duì)提高地方立法質(zhì)量的積極作用。
2017年12月，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀向全國人大常委會(huì)報(bào)告了備案審查工作情況，這是全國人大常委會(huì)歷史上首次聽取有關(guān)備案審查工作報(bào)告，今后還將成為制度性工作安排。據(jù)沈春耀介紹，五年來，法工委對(duì)報(bào)送備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究。審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時(shí)研究提出處理意見。
對(duì)于收到的審查建議，法工委逐一進(jìn)行審查研究，先后對(duì)有關(guān)道路交通管理、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)劃生育管理、著名商標(biāo)制度等地方性法規(guī)和有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)承擔(dān)等司法解釋中存在的問題提出處理意見、積極督促糾正。與此同時(shí)，針對(duì)涉及預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、自然保護(hù)區(qū)等內(nèi)容的地方性法規(guī)中存在的與上位法規(guī)定不一致等問題，有重點(diǎn)地進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，督促予以糾正。
從接到審查建議，然后登記、發(fā)函給相關(guān)制定主體、進(jìn)行各方溝通、得到反饋意見、提出研究意見，再到讓制定主體提出處理結(jié)果的意見，最終將結(jié)果反饋給提出審查建議的社會(huì)組織或者公民……盡管審查建議提出的主體不同、內(nèi)容也不同，但是法工委對(duì)每一個(gè)建議的工作流程都一絲不茍?！懊恳粋€(gè)審查建議，我們都是有件必審、有件必復(fù)，不管是誰提出，我們都會(huì)認(rèn)真審查，都會(huì)將結(jié)果反饋回去，確保備案審查工作發(fā)揮應(yīng)有的作用?！绷胡椪f。
每位公民都可以撬動(dòng)制度的變革
之所以說備案審查制度重要，原因之一就在于它是保障和維護(hù)公民基本權(quán)利的重要制度設(shè)計(jì)。但一直以來，出于各種原因，備案審查都給人一種神秘感，很多普通民眾都認(rèn)為備案審查很“高大上”，覺得距離自己很遠(yuǎn)。如今，這種情況發(fā)生了巨變。數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國人大以來，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。
民有所呼，我有所應(yīng)。對(duì)于收到的各類審查建議，法工委逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律相抵觸或者不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理。浙江省1位公民就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》提起審查建議；內(nèi)蒙古自治區(qū)1位公民就有關(guān)司法解釋規(guī)定“附條件逮捕”制度提起審查建議；4位勞動(dòng)法專家就地方計(jì)生條例中“超生就辭退”規(guī)定提起審查建議；108位研究生就多地著名商標(biāo)法規(guī)提起審查建議；中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)就地方審計(jì)條例中“審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”規(guī)定提起審查建議；2017年十二屆全國人大五次會(huì)議期間，有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出五件建議，要求對(duì)最高人民法院制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第二十四條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定進(jìn)行審查……這些建議經(jīng)全國人大常委會(huì)法工委審查后，相應(yīng)的法規(guī)、文件被要求修改或叫停。通過媒體公開后，更是引起社會(huì)強(qiáng)烈反響。
尤其值得一提的是，自去年12月十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽取備案審查工作報(bào)告以來，社會(huì)各界高度關(guān)注并反響強(qiáng)烈，審查建議的數(shù)量和內(nèi)容都有所變化。不到兩個(gè)月時(shí)間，全國人大常委會(huì)法工委共收到3000多件審查建議，超過前五年的總和。
“備案審查工作之所以取得這么多的突破性進(jìn)展，成為大家關(guān)注的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，主要得益于過去五年黨和國家極不平凡的大背景?！闭劶皞浒笇彶楣ぷ鳛楹螘?huì)突然間變得這么“炙手可熱”，梁鷹認(rèn)為與四個(gè)因素密不可分:
一是重要性凸顯?！胺ㄖ平y(tǒng)一是整個(gè)國家政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是政治統(tǒng)一的根本保障。強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家法制統(tǒng)一，從根本上講就是為了保障國家政治統(tǒng)一。備案審查工作就是要確保中央政令暢通，防止政治多門、法治多門，確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！绷胡椪f。
二是關(guān)注度提升。從黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出加強(qiáng)備案審查工作，到黨的十九大提出推動(dòng)合憲性審查工作，中央對(duì)備案審查工作的關(guān)注度在提升，社會(huì)各方面的關(guān)注度也在提升。
三是工作力度加強(qiáng)。去年底，全國人大常委會(huì)首次對(duì)外公布一大批存在問題的法規(guī)和司法解釋，備案審查工作真正開始亮劍，這些都引起了廣泛關(guān)注。
四是工作機(jī)制創(chuàng)新?！皣@增強(qiáng)備案審查工作的剛性，我們采取了一些具體的程序、步驟，從督查、約談到函詢等。特別是過去一年充分借助媒體的力量來擴(kuò)大社會(huì)影響，讓全社會(huì)廣泛關(guān)注備案審查制度，這些都起到了很好的作用?！绷胡椪f。
每項(xiàng)地方立法權(quán)行使都不能“任性”
對(duì)于氣象探測設(shè)置行政許可、規(guī)定一個(gè)公共廁所里不能出現(xiàn)幾只蒼蠅、預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容超出本級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍、為了能利用稅收減免政策來招商引資違背了稅收法定基本原則……曾幾何時(shí)，一些地方性法規(guī)突破法律規(guī)定，極大地?fù)p害法律尊嚴(yán)，造成了十分嚴(yán)重的后果。對(duì)于這些“雷人法規(guī)”，全國人大常委會(huì)法工委發(fā)起專項(xiàng)審查，專門針對(duì)這種破壞法治的“任性”。
本屆全國人大以來，法工委會(huì)多次開展專項(xiàng)審查。2015年，對(duì)與法律修改內(nèi)容有關(guān)的107件地方性法規(guī)逐件進(jìn)行審查研究，督促地方人大常委會(huì)對(duì)30件與修改后的法律規(guī)定不一致的地方性法規(guī)及時(shí)作出修改。2017年6月，在黨中央通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓(xùn)后，對(duì)專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，并于9月致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，要求對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題。
為防止久拖不決，2018年2月8日，法工委正式向有關(guān)地方人大常委會(huì)發(fā)送督辦函，督促有關(guān)地方修改相關(guān)地方性法規(guī)，要求有關(guān)地方盡快落實(shí)并在今年3月底前復(fù)函，尚沒有修改廢止的，要明確工作計(jì)劃和時(shí)間安排，確保真正做到“有錯(cuò)必糾”。
據(jù)了解，開展“回頭看”將是今年備案審查的第一項(xiàng)重點(diǎn)工作。防止出現(xiàn)“你提你的，我做我的”以及對(duì)審查研究意見不理不睬不辦的現(xiàn)象發(fā)生。除了“回頭看”，備案審查工作還將重點(diǎn)針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法中出現(xiàn)的問題，環(huán)境生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域法規(guī)中存在的一些問題，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方“兩院”規(guī)范性文件中存在的問題。
推進(jìn)信息平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋
近年來，備案審查信息平臺(tái)建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。經(jīng)過努力，全國人大備案審查信息平臺(tái)已于2016年底開通運(yùn)行。1949年以來現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權(quán)以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)全部上傳至備案審查信息平臺(tái)。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)已經(jīng)逐件開展電子報(bào)送備案，今后新制定的行政法規(guī)、司法解釋也將逐件開展電子報(bào)送備案。
除全國人大備案審查信息平臺(tái)之外，現(xiàn)在已有18個(gè)地方已經(jīng)建成或者基本建成地方備案審查信息平臺(tái)，還有其他13個(gè)地方正在抓緊進(jìn)行。據(jù)了解，今年上半年，所有省一級(jí)的備案審查信息平臺(tái)都要建成，并逐步往設(shè)區(qū)的市延伸?；ヂ?lián)互通的備案審查平臺(tái)建立起來后，公民、組織就沒必要通過寫信，而是可以直接在網(wǎng)上提出審查建議。
沈春耀表示，下一步，將加強(qiáng)備案審查工作，堅(jiān)決糾正違憲違法問題，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋；加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)，制定統(tǒng)一的工作規(guī)范，逐步實(shí)行按年度向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r制度；加強(qiáng)能力建設(shè)；加強(qiáng)理論研究；加強(qiáng)對(duì)地方人大的指導(dǎo)。
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