黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。
大智立法?以良法促發(fā)展保善治
十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)立法工作綜述
編者按：十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議將分別于3月5日和3月3日在北京開(kāi)幕。為了回顧與展示十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)、政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)及其常委會(huì)五年來(lái)所取得的顯著成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)，今天本報(bào)9至12版特推出“喜迎兩會(huì)”特刊，敬請(qǐng)關(guān)注。
法制日?qǐng)?bào)記者?朱寧寧
黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。
五年來(lái)，黨中央治國(guó)理政理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新，發(fā)生了歷史性變革，取得了歷史性成就。
五年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對(duì)全面依法治國(guó)作出重大戰(zhàn)略部署，堅(jiān)定不移推進(jìn)全面依法治國(guó)，奮力開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)新征程。
五年來(lái)，十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，堅(jiān)持立改廢釋并舉，著力提高立法質(zhì)量，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！?/p>
始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)
黨的十八大以來(lái)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)始終堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在立法工作中堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署。
五年來(lái)，黨對(duì)人大工作和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)和改善，黨中央加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)力度前所未有。中央政治局常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)已成為制度性安排，并載入黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。黨中央多次研究人大立法、監(jiān)督等工作中的重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，作出部署安排，提出明確要求，出臺(tái)一系列有關(guān)人大工作和建設(shè)的重要指導(dǎo)性文件。立法工作列入中央政治局常委會(huì)年度工作要點(diǎn)，擺在重要議事日程，包括研究部署立法工作安排、聽(tīng)取重大立法事項(xiàng)的匯報(bào)、出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)等。
全國(guó)人大常委會(huì)黨組堅(jiān)定堅(jiān)持正確政治方向，認(rèn)真履行政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，設(shè)立專門委員會(huì)分黨組，全面加強(qiáng)全國(guó)人大黨的工作和建設(shè)；堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，大事要事敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為，加大立法工作力度，確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，及時(shí)順利完成了一批黨中央確定的重要立法任務(wù)。
“立法規(guī)劃是對(duì)常委會(huì)五年立法工作的總體安排。2013年，中央轉(zhuǎn)發(fā)了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2015年，為適應(yīng)全面深化改革、全面依法治國(guó)的新要求、新任務(wù)，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)調(diào)整五年立法規(guī)劃并報(bào)黨中央批準(zhǔn)。調(diào)整后的立法規(guī)劃中，一類、二類立法項(xiàng)目共102件?！睋?jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任諸政紅介紹，截至2017年12月27日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議閉幕，本屆人大常委會(huì)共完成立法規(guī)劃中的62件立法項(xiàng)目，包括已通過(guò)的50件以及正在審議的12件。其中，一類項(xiàng)目76件，完成56件，執(zhí)行率為74%。
堅(jiān)持立法引領(lǐng)改革
凡屬重大改革都要于法有據(jù)。改革和法治是車之兩輪，鳥(niǎo)之雙翼。黨的十八大以來(lái)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)持立法決策與改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，通過(guò)立改廢釋、作出授權(quán)決定和改革決定等多種方式，為改革提供保障，確保重大改革于法有據(jù)，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。
“本屆人大立法工作的一大亮點(diǎn)，就是修法多。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室副巡視員劉運(yùn)龍介紹，五年來(lái)，本屆全國(guó)人大常委會(huì)多次一攬子修改法律，總共有16次打包修改，涉及95件次法律的修改，僅2017年，打包修改的法律就達(dá)23件次。這些授權(quán)決定和改革決定涉及國(guó)家監(jiān)察體制、自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村土地制度改革、行政審批制度改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、金融體制改革、司法體制改革、公務(wù)員制度改革、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、軍官制度改革、武警部隊(duì)改革等方面的改革試點(diǎn)，為推動(dòng)相關(guān)改革提供了法治支持和保障。
鑒于改革試點(diǎn)是有期限的，試點(diǎn)到期后，全國(guó)人大常委會(huì)區(qū)分不同情況作出決定。一方面，對(duì)實(shí)踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的改革舉措，及時(shí)總結(jié)并修改完善相關(guān)法律。比如，2016年修改外資企業(yè)法等4部法律，2017年修改行政訴訟法和民事訴訟法，確保改革試點(diǎn)成果推廣落實(shí)。另一方面，對(duì)于有的試點(diǎn)還需要繼續(xù)探索實(shí)踐的，原定時(shí)間到期后又作了延長(zhǎng)，比如，2017年12月作出《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等二百三十二個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊州區(qū)等五十九個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，2017年4月，作出延長(zhǎng)人民陪審員制度改革的決定等等。此外，有的試點(diǎn)到期后，則根據(jù)實(shí)際情況，將試點(diǎn)內(nèi)容納入新的授權(quán)決定，按照新辦法繼續(xù)試行。
值得一提的是，全國(guó)人大常委會(huì)依法分別作出決定，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，并在全國(guó)各地推開(kāi)，推進(jìn)相關(guān)立法工作。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的一項(xiàng)重大政治體制改革，對(duì)人民代表大會(huì)制度完善發(fā)展具有重要意義。
發(fā)揮人大主導(dǎo)作用
回顧五年來(lái)的立法工作，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，也是本屆人大立法工作的一大亮點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，為全面貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)立法工作的部署要求，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)不斷完善立法體制機(jī)制和方式方法，除修改立法法以外，還研究出臺(tái)一系列改革措施，涵蓋了立法起草、調(diào)研、論證、評(píng)估、審議以及立法協(xié)商等各環(huán)節(jié)。
這主要包括:立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范，建立健全全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案制度的實(shí)施意見(jiàn)，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度的實(shí)施意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則(試行)，全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)公布法律的工作規(guī)范，立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范，爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范等。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，五年來(lái)，由本屆人大專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭起草的法律數(shù)量明顯增多，組織起草、依法提請(qǐng)審議、已通過(guò)的法律草案、法律解釋草案和決定草案等，達(dá)到60余件次。此外，通過(guò)修改立法法，完善立法體制和程序，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范立法活動(dòng)，人民代表大會(huì)的立法作用進(jìn)一步得到加強(qiáng)。2015年修改立法法，2016年制定慈善法，2017年制定民法總則，連續(xù)三年安排全國(guó)人民代表大會(huì)審議重要法律案。
抓住立法質(zhì)量關(guān)鍵
為適應(yīng)立法法修改后地方立法主體增加的新形勢(shì)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)在堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)上，提出了“依法立法”的新要求，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，增強(qiáng)了立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性。
根據(jù)黨中央要求和立法法有關(guān)規(guī)定，緊緊圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵，2017年12月28日，本屆全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)外公開(kāi)發(fā)布兩個(gè)重要工作規(guī)范——《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》。兩個(gè)工作規(guī)范旨在健全立法起草、論證、咨詢、評(píng)估、協(xié)調(diào)、審議等工作機(jī)制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社會(huì)力量在立法工作中的積極作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀指出:“立法工作有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律，反映規(guī)律的要求、反映時(shí)代的要求、反映黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的要求，就是科學(xué)立法的本質(zhì)要求?！?/p>
為提高立法質(zhì)量，本屆全國(guó)人大常委會(huì)不斷改進(jìn)調(diào)研方式。2016年，為了制定好民法總則，張德江委員長(zhǎng)和李建國(guó)副委員長(zhǎng)分別帶隊(duì)深入農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取各方面特別是基層的意見(jiàn)和建議，力求使法律草案更好體現(xiàn)國(guó)情、符合實(shí)際、反映民意。這是以往從未有過(guò)的。在旅游法調(diào)研中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委則采取了“不和地方打招呼”方式，以普通游客的身份到基層調(diào)研，從而掌握到第一手資料。
2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定湖北襄陽(yáng)市、江西景德鎮(zhèn)市、甘肅臨洮縣和上海虹橋街道4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并先后就28部法律草案以及2016年、2017年的立法工作計(jì)劃向各基層聯(lián)系點(diǎn)征求意見(jiàn)，共收集到1205條意見(jiàn)。法工委認(rèn)真研究并積極吸收采納基層群眾提出的意見(jiàn)和建議，使立法更加接地氣、察民情。
提高立法科學(xué)化、民主化水平，“打開(kāi)門”無(wú)疑是最好的方式。五年來(lái)，向社會(huì)公布法律草案征求意見(jiàn)制度不斷健全。通過(guò)建立法律草案通過(guò)前評(píng)估制度，邀請(qǐng)有關(guān)專家和單位作為“局外人”，對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，以保證立法質(zhì)量。
小智治事，中智治人，大智立法。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。五年來(lái)，十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)順應(yīng)民意立良法，構(gòu)筑起全面依法治國(guó)的堅(jiān)固基石，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，為決勝全面建成小康社會(huì)、奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利提供有力法治保障。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展，立法工作必將承載更多的使命，發(fā)揮更為重要的作用。
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