10月22日至26日舉行的十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議，將審議最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院加強(qiáng)對民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告。
編者按 10月22日至26日舉行的十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議，將審議最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院加強(qiáng)對民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告。為了讓社會(huì)各界更好地了解檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督工作的新進(jìn)展、新成效，特別是新一屆最高檢黨組推動(dòng)民事檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的新理念、新舉措，本報(bào)推出“加強(qiáng)民事訴訟和執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督系列報(bào)道”，敬請關(guān)注。
到今年，民事檢察走過了整整30年的發(fā)展歷程。
三十而立。從1988年到2018年，民事檢察從試點(diǎn)探索到有序推進(jìn)，走出了一條從無到有、從小到大的發(fā)展道路，豐富和拓展了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，為促進(jìn)司法公正、維護(hù)社會(huì)公平正義發(fā)揮了積極作用。近日，記者走進(jìn)最高人民檢察院民事行政檢察廳，探尋民事檢察30年發(fā)展史。
民事檢察法律制度逐步完善
“民事檢察的發(fā)展壯大，與民事訴訟法的立法和修改完善一脈相承?？梢哉f，民事檢察職能的拓展豐富，是跟著立法走的?！弊罡邫z民行廳一名員額檢察官告訴記者，民事檢察的發(fā)展史，濃縮在一部民訴法中。
檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的規(guī)定，最早見于1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》?！爱?dāng)時(shí)只在總則第12條規(guī)定‘人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督’，分則沒有作出具體規(guī)定?！边@名員額檢察官表示，由于法律對如何進(jìn)行監(jiān)督未作具體規(guī)定，同時(shí)，當(dāng)時(shí)民商事司法活動(dòng)調(diào)節(jié)范圍狹窄，民事檢察工作開展非常有限。
1991年4月，七屆全國人大四次會(huì)議通過《中華人民共和國民事訴訟法》。隨著該法的施行，抗訴成為民事檢察工作的主要手段?！俺诳倓t作出規(guī)定外，在分則‘審判監(jiān)督程序’一章增加了4個(gè)條文，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對四種情形提出抗訴?！边@名員額檢察官認(rèn)為，這次民訴法的正式通過，賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴職能，為此后民事檢察發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2007年，《中華人民共和國民事訴訟法》第一次修改，有關(guān)檢察監(jiān)督的條文仍為總則加分則共5條，但進(jìn)一步完善了抗訴制度。在這名員額檢察官看來，此次修改有兩大亮點(diǎn)，一是將抗訴事由從原來的四項(xiàng)情形增加至十三項(xiàng)加一款；二是明確規(guī)定法院自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)必須作出再審的裁定。
2012年，民事訴訟法又進(jìn)行了修改。“2012年民事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督從民事審判監(jiān)督修改為民事訴訟監(jiān)督。”這名檢察官認(rèn)為，“審判”改為“訴訟”，極大豐富了民事檢察的內(nèi)涵與外延，民事檢察不再局限于抗訴。
2012年民事訴訟法對檢察監(jiān)督制度調(diào)整較大，涉及條文從原來的5條增加到8條。具體來看，一是擴(kuò)大了監(jiān)督范圍。將總則中原來規(guī)定的對“民事審判”的檢察監(jiān)督修改為對“民事訴訟”的檢察監(jiān)督，并在“執(zhí)行程序”中單獨(dú)規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督范圍分解為裁判結(jié)果監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督，被稱為民事檢察“三駕馬車”。二是增加了監(jiān)督方式。除了“抗訴”，增加規(guī)定了“檢察建議”的監(jiān)督方式。三是豐富了監(jiān)督手段，賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。四是明確了受理審查程序。
2017年，民事訴訟法再次修改，在檢察監(jiān)督中增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟條文，其他條文未作修改。
“民事檢察法律制度能像今天這般完善，這是以前的民事檢察人完全想不到的?！?996年開始就從事民事檢察工作的最高檢民行廳副廳長賈小剛感慨。
迎著太陽小步快跑
“迎著太陽小步快跑。”回顧民事檢察這30年，賈小剛作出這樣的評價(jià)。
1988年到2001年，是民事檢察試點(diǎn)探索、全面起步階段。
1982年民事訴訟法（試行）施行后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛與訴訟逐漸增多，檢察機(jī)關(guān)邁出建設(shè)符合中國國情與實(shí)際需要的現(xiàn)代民事檢察制度新步伐。
資料顯示，1986年，部分檢察院開展了民事審判法律監(jiān)督試點(diǎn)工作。1987年，最高檢確定“積極試點(diǎn)，穩(wěn)步發(fā)展”的方針，開始嘗試對民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。1988年4月，最高檢決定成立民事行政訴訟監(jiān)督研究小組。1988年9月，最高檢設(shè)立民事行政檢察廳，一些地方檢察院成立了民行檢察機(jī)構(gòu)，初步辦理了一批案件。1990年9月，兩高聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，決定在四川等6省（市）進(jìn)行民行檢察工作試點(diǎn)。
賈小剛表示，堅(jiān)持“敢抗、會(huì)抗、抗準(zhǔn)”“公開、公正、合法”的辦案原則，堅(jiān)持“以辦理抗訴案件為中心，抓好辦案效率、辦案質(zhì)量和辦案效果三個(gè)基本環(huán)節(jié)”的辦案指導(dǎo)思想，是這一階段民事檢察工作的重要特征。
在這一階段，各級檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)辦案質(zhì)量，辦理了一批有影響的案件，出現(xiàn)了多個(gè)“首次”：1997年，最高法首次公開開庭審理最高檢抗訴案件。1999年，最高檢首次對最高法終審判決提出抗訴，最高法首次以調(diào)解方式結(jié)案。2000年，最高檢對最高法終審判決提出抗訴，最高法首次以判決方式改判。
2001年到2010年，是民事檢察制度定型、蓬勃發(fā)展階段。
2001年8月，最高檢召開第一次全國民事行政檢察工作會(huì)議?！俺星皢⒑?、繼往開來。”賈小剛回憶說，這次會(huì)議對于民行檢察監(jiān)督目的明確提出了“兩個(gè)維護(hù)”，即“維護(hù)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威”這一指導(dǎo)思想。
賈小剛認(rèn)為，這次會(huì)議不僅明確了民行檢察工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，初步構(gòu)建起了以《人民檢察院民事行政案件辦案規(guī)則》為代表的制度體系，民行檢察工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
10年間，全國檢察機(jī)關(guān)共提出民事抗訴案件11.6萬余件，辦案規(guī)模比上一個(gè)10年有大幅提升。在抗訴這一傳統(tǒng)監(jiān)督方式之外，創(chuàng)造并廣泛使用了再審檢察建議的方式，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對法院生效裁判的同級監(jiān)督……
賈小剛特別提到，在這一階段，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始探索對民事執(zhí)行和調(diào)解活動(dòng)的監(jiān)督工作，采取抗訴、檢察建議、提出監(jiān)督意見等方式對民事執(zhí)行活動(dòng)以及虛假調(diào)解、惡意訴訟進(jìn)行監(jiān)督。
2010年到2018年，是民事檢察職能拓展、創(chuàng)新發(fā)展階段。
在賈小剛看來，這一階段，特別是黨的十八大以來，民訴法的修改豐富和拓展了民事檢察的職能體系，為民事檢察的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐；全面深化改革和全面依法治國的戰(zhàn)略部署以及持續(xù)推進(jìn)的司法改革，為優(yōu)化民事檢察工作機(jī)制提供了強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力；新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主要矛盾的變化，為民事檢察的創(chuàng)新發(fā)展提供了豐厚的實(shí)踐基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間。
在這一階段，民事檢察工作除與時(shí)俱進(jìn)強(qiáng)化原有工作外，新的亮點(diǎn)工作不時(shí)呈現(xiàn)：最高檢全面修改原有辦案規(guī)則，并制定了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》；明確民行檢察多元化監(jiān)督、科學(xué)發(fā)展的工作思路；執(zhí)行監(jiān)督覆蓋執(zhí)行活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步指向執(zhí)行活動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和深層問題；檢察公益訴訟完成從試點(diǎn)先行到全面推進(jìn)的重大突破……
提升群眾“獲得感”
經(jīng)過幾代民事檢察人的不懈努力，如今，民事檢察的“存在感”不斷提升，人民群眾的“獲得感”越來越強(qiáng)。
提到民事檢察的“存在感”，幾位受訪者不約而同地認(rèn)為，開展民事檢察工作的外部環(huán)境越來越好。
“開始階段可以說是困難不小，經(jīng)常遇到調(diào)卷難、調(diào)查核實(shí)難、出席再審法庭難等等。后來，在各級黨委、人大的支持下，在法院的配合下，各方越來越理解、支持檢察機(jī)關(guān)，很多時(shí)候主動(dòng)要求接受監(jiān)督?！辟Z小剛舉例說，2016年兩高聯(lián)合開展了執(zhí)行案款集中清理活動(dòng)，收效良好。
得益于有利的外部環(huán)境，民事檢察近年來堅(jiān)持以人民為中心，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，頻頻推出一系列“大動(dòng)作”。
——加強(qiáng)對特殊群體合法權(quán)益保護(hù)。2017年12月，最高檢部署為期兩個(gè)月的農(nóng)民工討薪問題專項(xiàng)監(jiān)督，共支持5566名農(nóng)民工提起訴訟，幫助追回勞動(dòng)報(bào)酬4605萬余元；向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議370份，督促其依法履行職責(zé)，幫助農(nóng)民工追索被拖欠的勞動(dòng)報(bào)酬。
——加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)。認(rèn)真落實(shí)《最高人民檢察院關(guān)于充分履行檢察職能加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》，堅(jiān)持平等、全面保護(hù)原則，通過抗訴、檢察建議等方式保護(hù)各種所有制組織和自然人的物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等各種類型財(cái)產(chǎn)權(quán)。
——加大對虛假訴訟、惡意訴訟的打擊懲治力度。2015年，最高檢組織開展民事虛假訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，重點(diǎn)打擊中介服務(wù)機(jī)構(gòu)“居間造假”、涉案人員眾多的“規(guī)模性造假”，以及有關(guān)人員為了個(gè)人利益主動(dòng)參與造假等虛假訴訟行為。
……
回首過去，民事檢察成績斐然。展望未來，新一屆最高檢黨組深入剖析檢察工作存在的“三個(gè)不平衡”等突出問題，將民事檢察工作提高到一個(gè)新的高度，民事檢察在推進(jìn)新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展新格局中責(zé)任更加重大，前景更加光明。
