最高人民檢察院發(fā)布第十六批指導(dǎo)性案例
劉強非法占用農(nóng)用地案
（檢例第60號）
【關(guān)鍵詞】
非法占用農(nóng)用地罪永久基本農(nóng)田“大棚房”非農(nóng)建設(shè)改造
【要旨】
行為人違反土地管理法規(guī)，在耕地上建設(shè)“大棚房”“生態(tài)園”“休閑農(nóng)莊”等，非法占用耕地數(shù)量較大，造成耕地等農(nóng)用地大量毀壞的，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪追究實際建設(shè)者、經(jīng)營者的刑事責(zé)任。
【基本案情】
被告人劉強，男，1979年10月出生，北京大道千字文文化發(fā)展有限公司法定代表人。2008年1月，因犯敲詐勒索罪被北京市海淀區(qū)人民法院判處有期徒刑二年，緩刑二年。
2016年3月，被告人劉強經(jīng)人介紹以人民幣1000萬元的價格與北京春杰種植專業(yè)合作社（以下簡稱合作社）的法定代表人池杰商定，受讓合作社位于延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)廣積屯村東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權(quán)。同年4月15日，劉強指使其司機劉廣岐與池杰簽訂轉(zhuǎn)讓意向書，約定將合作社土地使用權(quán)及地上物轉(zhuǎn)讓給劉廣岐。同年10月21日，合作社的法定代表人變更為劉廣岐。其間，劉強未經(jīng)國土資源部門批準(zhǔn)，以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區(qū)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造，并將園區(qū)命名為“紫薇莊園”。截至2016年9月28日，劉強先后組織人員在園區(qū)內(nèi)建設(shè)魚池、假山、規(guī)劃外道路等設(shè)施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設(shè)透水磚路面，外壘花墻。截至案發(fā)，劉強組織人員共建設(shè)“大棚房”260余套（每套面積350平方米至550平方米不等，內(nèi)部置櫥柜、沙發(fā)、藤椅、馬桶等各類生活起居設(shè)施），并對外出租。經(jīng)北京市國土資源局延慶分局組織測繪鑒定，該項目占用耕地28.75畝，其中含永久基本農(nóng)田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。
截至2017年4月，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會、延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府先后對該項目下達(dá)《行政處罰決定書》《責(zé)令停止建設(shè)通知書》《限期拆除決定書》，均未得到執(zhí)行。2017年5月，延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府組織有關(guān)部門將上述違法建設(shè)強制拆除。
【指控與證明犯罪】
2017年5月10日，北京市國土資源局延慶分局向北京市公安局延慶分局移送劉廣岐涉嫌非法占用農(nóng)用地一案，5月13日，北京市公安局延慶分局對劉廣岐涉嫌非法占用農(nóng)用地案立案偵查，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)劉強有重大嫌疑。2017年12月5日，北京市公安局延慶分局以劉強涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，將案件移送北京市延慶區(qū)人民檢察院審查起訴。
審查起訴階段，劉強拒不承認(rèn)犯罪事實，辯稱：1．自己從未參與紫薇莊園項目建設(shè)，沒有實施非法占地的行為。2．紫薇莊園項目的實際建設(shè)者、經(jīng)營者是劉廣岐。3．自己與紫薇莊園無資金往來。4．蔬菜大棚改造項目系設(shè)施農(nóng)業(yè)，屬于政府扶持項目，不屬于違法行為。劉廣岐雖承認(rèn)自己是合作社的法定代表人、項目建設(shè)的出資人，但對于轉(zhuǎn)讓意向書內(nèi)容、資金來源、大棚內(nèi)施工建設(shè)情況語焉不詳。
為進(jìn)一步查證紫薇莊園的實際建設(shè)者、經(jīng)營者，北京市延慶區(qū)人民檢察院將案件退回公安機關(guān)補充偵查，要求補充查證：1．調(diào)取劉強、劉廣岐、池杰、張紅軍（工程承包方）之間的資金往來憑證，核實每筆資金往來的具體操作人，對全案賬目進(jìn)行司法會計鑒定，了解資金的來龍去脈，查實資金實際出讓人和受讓人。2．尋找關(guān)鍵證人會計李祥彬，核實合作社賬目與劉強個人賬戶的資金往來，確定劉強、劉廣岐在紫薇莊園項目中的地位作用。3．就測量技術(shù)報告聽取專業(yè)測量人員的意見，查清所占耕地面積。
經(jīng)補充偵查，北京市公安局延慶分局收集到證人李祥彬的證言，證實了合作社是劉強出資從池杰手中購買，李祥彬受劉強邀請負(fù)責(zé)核算合作社的收入和支出。會計師事務(wù)所出具的司法鑒定意見書，證實了資金往來去向。在補充偵查過程中，偵查機關(guān)調(diào)取了紫薇莊園臨時工作人員胡楠等人的證言，證實劉廣岐是劉強的司機；劉廣岐受劉強指使在轉(zhuǎn)讓意向書中簽字，并擔(dān)任合作社法定代表人，但其并未與劉強共謀參與非農(nóng)建設(shè)改造事宜。針對辯護(hù)律師對測量技術(shù)報告數(shù)據(jù)的質(zhì)疑，承辦檢察官專門聽取了參與測量人員的意見，準(zhǔn)確掌握所占耕地面積。
2018年5月23日，北京市延慶區(qū)人民檢察院以劉強犯非法占用農(nóng)用地罪向北京市延慶區(qū)人民法院提起公訴。7月2日，北京市延慶區(qū)人民法院公開開庭審理了本案。
法庭調(diào)查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人劉強違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造，改變被占土地用途，造成耕地大量毀壞，其行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據(jù)予以證明：
一是現(xiàn)場勘測筆錄、《測量技術(shù)報告書》《非法占用耕地破壞程度鑒定意見》、現(xiàn)場照片78張等，證明紫薇莊園園區(qū)內(nèi)存在非法占地行為，改變被占土地用途且數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞。
二是合作社土地租用合同，設(shè)立、變更登記材料，轉(zhuǎn)讓意向書，合作社大棚改造工程相關(guān)資料，延慶鎮(zhèn)政府、北京市國土資源局延慶分局提供的相關(guān)書證等證據(jù)，證明合作社土地使用權(quán)受讓相關(guān)事宜，以及未經(jīng)國土資源部門批準(zhǔn)，劉強擅自對園區(qū)土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造，并拒不執(zhí)行行政處罰。
三是司法鑒定意見書、案件相關(guān)銀行賬戶的交易流水及憑證、合作社轉(zhuǎn)讓改造項目的參與人證言及被告人的供述與辯解等證據(jù)材料，證明劉強是紫薇莊園非農(nóng)建設(shè)改造的實際建設(shè)者、經(jīng)營者及合作社改造項目資金來源、獲利情況等。
四是紫薇莊園宣傳材料、租賃合同、大棚房租戶、池杰、李祥彬證人證言等，證明劉強修建大棚共196個，其中東院136個，西院60個，每個大棚都配有耳房，面積約10至20平方米；劉強將大棚改造后，命名為“紫薇莊園”對外宣傳，“大棚房”內(nèi)有休閑、娛樂、居住等生活設(shè)施，對外出租，造成不良社會影響。
被告人劉強對公訴人指控的上述犯罪事實沒有異議，當(dāng)庭認(rèn)罪。
法庭辯論階段，公訴人發(fā)表了公訴意見，指出劉強作為合作社的實際建設(shè)者、經(jīng)營者，在沒有行政批準(zhǔn)的情況下，擅自對園區(qū)內(nèi)農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造并對外出租，造成嚴(yán)重危害，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。
辯護(hù)人提出：1．劉強不存在主觀故意，社會危害性小。2．建造蔬菜“大棚房”符合設(shè)施農(nóng)業(yè)政策。3．劉強認(rèn)罪態(tài)度較好，主動到公安機關(guān)投案，具有自首情節(jié)。4．起訴書中指控的假山、魚池等設(shè)施，僅在測量報告中有描述且描述模糊。5．相關(guān)設(shè)施已被有關(guān)部門拆除。請求法庭對被告人劉強從輕處罰。
公訴人針對辯護(hù)意見進(jìn)行答辯：
第一，劉強受讓合作社時指使司機劉廣岐代其簽字，證明其具有規(guī)避法律責(zé)任的行為，主觀上存在違法犯罪的故意，劉強非法占用農(nóng)用地，造成大量農(nóng)用地被嚴(yán)重毀壞，其行為具有嚴(yán)重社會危害性。
第二，關(guān)于符合國家政策的說法不實，農(nóng)業(yè)大棚與違法建造的非農(nóng)“大棚房”存在本質(zhì)區(qū)別，劉強建設(shè)的“大棚房”集休閑、娛樂、居住為一體，對農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)改造，嚴(yán)重違反《土地管理法》永久基本農(nóng)田保護(hù)政策。該項目因違法建設(shè)受到行政處罰，但劉強未按照處罰決定積極履行耕地修復(fù)義務(wù)，直至案發(fā)，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。
第三，劉強直到開庭審理時才表示認(rèn)罪，不符合自首條件。
第四，測量技術(shù)報告對案發(fā)時合作社建設(shè)情況作了詳細(xì)的記錄和專業(yè)說明，現(xiàn)場勘驗筆錄和現(xiàn)場照片均證實了蔬菜大棚改造的實際情況，另有相關(guān)證人證言也能證實假山、魚池存在。
第五，違法設(shè)施應(yīng)由劉強承擔(dān)拆除并恢復(fù)原狀的責(zé)任，有關(guān)行政部門進(jìn)行拆除違法設(shè)施，恢復(fù)耕地的行為，不能成為劉強從輕處罰的理由。
法庭經(jīng)審理，認(rèn)為公訴人提交的證據(jù)能夠相互印證，予以確認(rèn)。對辯護(hù)人提出的被告人當(dāng)庭認(rèn)罪態(tài)度較好的辯護(hù)意見予以采納，其他辯護(hù)意見缺乏事實依據(jù)，不予采納。2018年10月16日，北京市延慶區(qū)人民法院作出一審判決，以非法占用農(nóng)用地罪判處被告人劉強有期徒刑一年六個月，并處罰金人民幣五萬元。一審宣判后，被告人劉強未上訴，判決已生效。
劉廣岐在明知劉強是合作社非農(nóng)建設(shè)改造的實際建設(shè)者、經(jīng)營者，且涉嫌犯罪的情況下，故意隱瞞上述事實和真相，向公安機關(guān)做虛假證明。經(jīng)北京市延慶區(qū)人民檢察院追訴，2019年3月13日，北京市延慶區(qū)人民法院以包庇罪判處被告人劉廣岐有期徒刑六個月。一審宣判后，被告人劉廣岐未上訴，判決已生效。
本案中，延慶鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護(hù)辦公室雖然采取了約談、下發(fā)《責(zé)令停止建設(shè)通知書》和《限期拆除決定書》等方式對違法建設(shè)予以制止，但未遏制住違法建設(shè)，履職不到位，北京市延慶區(qū)監(jiān)察委員會給予延慶鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長等3人行政警告處分，1人行政記過處分，廣積屯村村黨支部給予該村黨支部書記黨內(nèi)警告處分。
【指導(dǎo)意義】
十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以溫室大棚為代表的設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。一些地區(qū)出現(xiàn)了假借發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)之名，擅自或者變相改變農(nóng)業(yè)用途，在耕地甚至永久基本農(nóng)田上建設(shè)“大棚房”“生態(tài)園”“休閑農(nóng)莊”等現(xiàn)象，造成土地資源被大量非法占用和毀壞，嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，在社會上造成惡劣影響。2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國開展了“大棚房”問題專項整治行動，推進(jìn)落實永久基本農(nóng)田保護(hù)制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在基本農(nóng)田上建設(shè)“大棚房”予以出租出售，違反《中華人民共和國土地管理法》，屬于破壞耕地或者非法占地的違法行為。非法占用耕地數(shù)量較大或者造成耕地大量毀壞的，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪追究實際建設(shè)者、經(jīng)營者的刑事責(zé)任。
該類案件中，實際建設(shè)者、經(jīng)營者為逃避法律責(zé)任，經(jīng)常隱藏于幕后。對此，檢察機關(guān)可以通過引導(dǎo)公安機關(guān)查詢非農(nóng)建設(shè)項目涉及的相關(guān)賬戶交易信息、資金走向等，輔以相關(guān)證人證言，形成嚴(yán)密證據(jù)體系，查清證實實際建設(shè)者、經(jīng)營者的法律責(zé)任。對于受其操控簽訂合同或者作假證明包庇，涉嫌共同犯罪或者偽證罪、包庇罪的相關(guān)行為人，也要一并查實懲處。對于非法占用農(nóng)用地面積這一關(guān)鍵問題，可由專業(yè)機構(gòu)出具測量技術(shù)報告，必要時可申請測量人員出庭作證。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國刑法》第三百一十條、第三百四十二條
《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》
《中華人民共和國土地管理法》第七十五條
《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條
《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》第六十七條
王敏生產(chǎn)、銷售偽劣種子案
（檢例第61號）
【關(guān)鍵詞】
生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪假種子農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失認(rèn)定
【要旨】
以同一科屬的此品種種子冒充彼品種種子，屬于刑法上的“假種子”。行為人對假種子進(jìn)行小包裝分裝銷售，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受較大損失的，應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪追究刑事責(zé)任。
【基本案情】
被告人王敏，男，1991年3月出生，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院畢業(yè)，原四川隆平高科種業(yè)有限公司（以下簡稱隆平高科）江西省宜春地區(qū)區(qū)域經(jīng)理。
2017年3月，江西省南昌縣種子經(jīng)銷商郭寶珍詢問隆平高科的經(jīng)銷商之一江西省豐城市“民生種業(yè)”經(jīng)營部的閔生如、閔蜀蓉父子（以下簡稱閔氏父子）是否有“T優(yōu)705”水稻種子出售，在得到閔蜀蓉的肯定答復(fù)并報價后，先后匯款共30萬元給閔生如用于購買種子。
閔氏父子找到王敏訂購種子，王敏向隆平高科申報了“陵兩優(yōu)711”稻種計劃，后閔生如匯款20萬元給隆平高科作為訂購種子款（單價13元/公斤）。王敏找到金海環(huán)保包裝有限公司的曹傳寶，向其提供制版樣式，印制了標(biāo)有“四川隆平高科種業(yè)有限公司”“T優(yōu)705”字樣的小包裝袋29850個。收到隆平高科寄來的“陵兩優(yōu)711”散裝種子后，王敏請閔氏父子幫忙雇工人將運來的散裝種子分裝到此前印好的標(biāo)有“T優(yōu)705”的小包裝袋（每袋1公斤）內(nèi)，并將分裝好的24036斤種子運送給郭寶珍。郭寶珍銷售給南昌縣等地的農(nóng)戶。農(nóng)戶播種后，禾苗未能按期抽穗、結(jié)實，導(dǎo)致200余戶農(nóng)戶4000余畝農(nóng)田絕收，造成直接經(jīng)濟(jì)損失460余萬元。
經(jīng)查，隆平高科不生產(chǎn)“T優(yōu)705”種子，其生產(chǎn)的“陵兩優(yōu)711”種子也未通過江西地區(qū)的審定，不能在江西地區(qū)進(jìn)行終端銷售。
【指控與證明犯罪】
2018年5月8日，江西省南昌縣公安局以王敏涉嫌銷售偽劣種子罪，將案件移送南昌縣人民檢察院審查起訴。
審查起訴階段，王敏辯稱自己的行為不構(gòu)成犯罪，不知道銷售的種子為偽劣種子。王敏還辯解：1．印制小包裝袋經(jīng)過隆平高科的許可；2．自己沒有請工人進(jìn)行分裝，也沒有進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；3．沒有造成大的損失。
檢察機關(guān)審查認(rèn)為，現(xiàn)有證據(jù)足以認(rèn)定犯罪嫌疑人王敏將“陵兩優(yōu)711”冒充“T優(yōu)705”銷售給農(nóng)戶，但其是否明知為偽劣種子、“陵兩優(yōu)711”是如何變換成“T優(yōu)705”的、隆平高科是否授權(quán)王敏印刷小包裝袋、造成的損失如何認(rèn)定、哪些人員涉嫌犯罪等問題，有待進(jìn)一步查證。針對上述問題，南昌縣人民檢察院兩次退回公安機關(guān)補充偵查，要求公安機關(guān)補充收集訂購種子的貨運單、合同、簽收單、交易記錄等書證；核實印制小包裝袋有無得到隆平高科的授權(quán)，是否有合格證等細(xì)節(jié)；種子從四川發(fā)出，中途有無調(diào)換等，“陵兩優(yōu)711”是怎么變換成“T優(yōu)705”的物流情況；對于損失認(rèn)定，充分聽取辯護(hù)人及受害農(nóng)戶的意見，收集受害農(nóng)戶訂購種子數(shù)量的原始憑證等。
經(jīng)補充偵查，南昌縣公安局進(jìn)一步收集了物流司機等人的證言、農(nóng)戶購買谷種小票、農(nóng)作物不同生長期照片、貨運單、王敏任職證明等證據(jù)。物流司機證言證明貨物沒有被調(diào)換，但貨運單上只寫了種子，并沒有寫明具體的種子品名；隆平高科方面一致聲稱王敏訂購的是“陵兩優(yōu)711”，出庫單上也注明是“陵兩優(yōu)711”（散子），散子銷售不受區(qū)域限制，并且該公司從不生產(chǎn)“T優(yōu)705”；而閔氏父子辯稱自己是應(yīng)農(nóng)戶要求訂購“T優(yōu)705”，到貨也是應(yīng)王敏要求提供場地，王敏代表公司進(jìn)行分裝。因雙方?jīng)]有簽訂種子訂購合同且各執(zhí)一詞，無法查實閔氏父子訂購的是哪種種子。但可以明確的是2010年5月17日廣西農(nóng)作物品種審定委員會對“陵兩優(yōu)711”審定通過，可在桂南稻作區(qū)或者桂中稻作區(qū)南部適宜種植感光型品種的地區(qū)作為晚稻種植，在江西省未審定通過。王敏作為隆平高科的區(qū)域經(jīng)理，對公司不生產(chǎn)“T優(yōu)705”種子應(yīng)該明知，對“陵兩優(yōu)711”在江西省未被審定通過也應(yīng)明知。另查實，隆平高科從未授權(quán)王敏進(jìn)行設(shè)計、印制“T優(yōu)705”小包裝袋。
針對損失認(rèn)定，公安機關(guān)補充收集了購種票據(jù)、證人證言等，認(rèn)定南昌縣及其他地區(qū)受害農(nóng)戶合計205戶，絕收面積合計4000余畝。為評估損失，公安機關(guān)開展現(xiàn)場勘查，邀請農(nóng)科院土肥、農(nóng)業(yè)、氣象方面專家進(jìn)行評估。評估認(rèn)定：1．南昌縣部分稻田種植的“陵兩優(yōu)711”尚處始穗期，已無法正常結(jié)實，導(dǎo)致絕收。2．2017年10月下旬評估時，部分稻田種植的“陵兩優(yōu)711”處于齊穗期，但南昌地區(qū)晚稻的安全齊穗期是9月20日左右，根據(jù)南昌往年氣象資料，10月下旬齊穗的水稻將會受到11月份低溫影響，無法正常結(jié)實，嚴(yán)重時會絕收。3．根據(jù)種子包裝袋上注明的平均畝產(chǎn)444.22公斤的數(shù)據(jù)，結(jié)合南昌縣往年晚稻平均畝產(chǎn)量，考慮到晚稻因品種和種植方式不同存在差異，產(chǎn)量評估可以以種子包裝袋上注明的平均畝產(chǎn)444.22公斤為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)年晚稻平均單價2.60元/公斤計算損失。205戶農(nóng)戶因種植假種子造成的經(jīng)濟(jì)損失為444.22公斤/畝×2.60元/公斤×4000畝=4619888元。
綜合上述證據(jù)情況，檢察機關(guān)采信評估意見，認(rèn)定損失為461萬余元，王敏及辯護(hù)人對此均不再提出異議。
2018年7月16日，南昌縣人民檢察院以被告人王敏犯生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪向南昌縣人民法院提起公訴。9月10日，南昌縣人民法院公開開庭審理了本案。
法庭調(diào)查階段，公訴人宣讀起訴書指控被告人王敏身為隆平高科宜春地區(qū)區(qū)域經(jīng)理，負(fù)有對隆平高科銷售種子的質(zhì)量進(jìn)行審查監(jiān)管的職責(zé)，其將未通過江西地區(qū)審定的“陵兩優(yōu)711”種子冒充“T優(yōu)705”種子，違背職責(zé)分裝并銷售，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受特別重大損失，其行為構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據(jù)予以證明：
一是被告人王敏的立案情況及任職身份信息，證明王敏從農(nóng)業(yè)大學(xué)畢業(yè)后就從事種子銷售業(yè)務(wù)，有著多年的種子銷售經(jīng)驗。2015年8月至2018年2月在隆平高科從事銷售工作，身份是江西宜春地區(qū)區(qū)域經(jīng)理，職責(zé)是介紹和推廣公司種子，并代表公司銷售種子，對所銷售的種子品種、質(zhì)量負(fù)責(zé)。
二是相關(guān)證人證言，證明王敏接受閔氏父子種子訂單，并向公司訂購了“陵兩優(yōu)711”種子，印制“T優(yōu)705”小包裝袋分裝種子并予以冒充銷售。其中，閔蜀蓉證言證明郭寶珍需要“T優(yōu)705”種子，自己向王敏提出采購種子計劃，王敏表示有該種種子，并承諾有提成；證人曹傳寶等的證言，證明其按王敏要求印制了“T優(yōu)705”種子小包裝袋，王敏予以簽字確認(rèn)。證人閔生如的證言，證明王敏明知印制“T優(yōu)705”小包裝袋用于包裝“陵兩優(yōu)711”種子，仍予以簽字確認(rèn)。
三是相關(guān)證人證言，證明四川隆平高科研發(fā)、運送“陵兩優(yōu)711”到江西豐城等情況。其中，四川隆平高科副總張友強證言證明：王敏向隆平高科江西省級負(fù)責(zé)人楊劍輝報購了訂購“陵兩優(yōu)711”計劃；楊劍輝證言證明公司收到“陵兩優(yōu)711”計劃并向江西發(fā)出“陵兩優(yōu)711”散子，該散子可以銷往江西，由江西有資質(zhì)的經(jīng)銷商賣到廣西，但不能在江西直接銷售。隆平高科票據(jù)顯示收到王敏訂購“陵兩優(yōu)711”計劃并發(fā)貨至江西。
四是造成損失情況、相關(guān)鑒定意見及被害人陳述、證人證言等，證明農(nóng)戶購買種子后造成絕收等損失。
王敏對以上證據(jù)無異議，但提出在小包裝袋印制版式上簽字是閔生如讓他簽的。
法庭辯論階段，被告人王敏及其辯護(hù)人認(rèn)為王敏沒有主觀犯罪故意，其行為不構(gòu)成犯罪。
公訴人針對辯護(hù)意見進(jìn)行答辯：
第一，從主觀方面看，王敏明知公司不生產(chǎn)“T優(yōu)705”種子，卻將其訂購的“陵兩優(yōu)711”分裝成“T優(yōu)705”予以銷售。王敏主觀上明知銷售的種子不是訂購時的種子，仍對種子進(jìn)行名實不符的分裝，具有銷售偽劣種子的主觀故意。
第二，從職責(zé)角度看，不論王敏還是四川隆平高科的工作人員，都證明所有種子訂購，是由經(jīng)銷商報單給區(qū)域經(jīng)理，區(qū)域經(jīng)理再報單給公司，公司發(fā)貨后，由區(qū)域經(jīng)理分銷。王敏作為四川隆平高科宜春地區(qū)區(qū)域經(jīng)理，具有對種子質(zhì)量進(jìn)行審查的職責(zé)，其明知隆平高科不生產(chǎn)“T優(yōu)705”種子，出于謀利，仍以此種子冒充彼種子進(jìn)行包裝、銷售，具備犯罪故意，社會危害性大。
第三，王敏的供述證明，其實施了“在百度上搜索‘T優(yōu)705’及‘T優(yōu)705’審定公告內(nèi)容”的行為，并將手機上搜索到的“T優(yōu)705”種子包裝袋版式提供給印刷商，后在“T優(yōu)705”包裝袋版式上簽字；曹傳寶和李亞東（江西運城制版有限公司設(shè)計師）都證實“T優(yōu)705”小包裝袋的制版、印刷都是王敏主動聯(lián)系，還拿出公司的授權(quán)書給他們看，并特別交代要在印刷好的袋子上打一個洞，說種子要呼吸；劉英（隆平高科在南昌縣的經(jīng)銷商）也證實，從種子公司運過來的種子不可以換其他品種的包裝袋賣，這是犯法的事。王敏能夠認(rèn)識“在包裝袋印制版式上簽字就是對種子的種類、質(zhì)量負(fù)責(zé)”的法律意義，仍予以簽字。
第四，王敏作為隆平高科的區(qū)域經(jīng)理，實施申報銷售計劃、設(shè)計包裝規(guī)格、尋找印刷點、簽字確認(rèn)、指導(dǎo)分包作業(yè)等行為，均表明王敏積極實施生產(chǎn)、銷售偽劣種子犯罪行為，王敏提出是閔生如讓他簽字，與事實不符，其辯護(hù)理由無法成立。
法庭經(jīng)審理，認(rèn)為公訴人提交的證據(jù)能夠相互印證，予以確認(rèn)。2018年10月25日，江西省南昌縣人民法院作出一審判決，以生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪判處被告人王敏有期徒刑八年，并處罰金人民幣十五萬元。
王敏不服一審判決，提出上訴。其間，王敏及其家屬向南昌縣農(nóng)業(yè)局支付460萬元用于賠償受害農(nóng)民損失。2018年12月26日，南昌市中級人民法院作出終審判決，維持一審法院對上訴人王敏的定性，鑒于上訴期間王敏已積極賠償損失，改判其有期徒刑七年，并處罰金人民幣十五萬元。
【指導(dǎo)意義】
生產(chǎn)、銷售偽劣種子的行為嚴(yán)重危害國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，損害農(nóng)民合法利益，及時、準(zhǔn)確打擊該類犯罪，是檢察機關(guān)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的職責(zé)。檢察機關(guān)辦理該類案件，應(yīng)注意把握兩方面問題：
（一）以此種子冒充彼種子應(yīng)認(rèn)定為假種子。根據(jù)刑法第一百四十七條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售假種子，使生產(chǎn)遭受較大損失的，應(yīng)認(rèn)定為生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪。假種子有不符型假種子（種類、名稱、產(chǎn)地與標(biāo)注不符）和冒充型假種子（以甲冒充乙、非種子冒充種子）。現(xiàn)實生活中，完全以非種子冒充種子的，比較少見。犯罪嫌疑人往往抓住種子專業(yè)性強、農(nóng)戶識別能力低的弱點，以此種子冒充彼種子或者以不合格種子冒充合格種子進(jìn)行銷售。因農(nóng)作物生產(chǎn)周期較長，案發(fā)較為隱蔽，冒充型假種子往往造成農(nóng)民投入種植成本，得不到應(yīng)有收成回報，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法予以追訴。
（二）對偽劣種子造成的損失應(yīng)予綜合認(rèn)定。偽劣種子造成的損失是涉假種子類案件辦理時的疑難問題。實踐中，可由專業(yè)人員根據(jù)現(xiàn)場勘查情況，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)量及其損失進(jìn)行綜合計算。具體可考察以下幾方面：一是根據(jù)現(xiàn)場實地勘察，邀請農(nóng)業(yè)、氣象、土壤等方面專家，分析鑒定農(nóng)作物生育期異常的原因，能否正常結(jié)實，是減產(chǎn)還是絕收等，分析減產(chǎn)或者絕收面積、產(chǎn)量。二是通過審定的農(nóng)作物區(qū)試平均產(chǎn)量與根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查的往年產(chǎn)量，結(jié)合當(dāng)年可能影響產(chǎn)量的氣候、土肥等因素，綜合評估平均產(chǎn)量。三是根據(jù)農(nóng)作物市場行情及平均單價等，確定直接經(jīng)濟(jì)損失。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國刑法》第一百四十七條
《中華人民共和國種子法》第四十九條、第九十一條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條
《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》第二十三條
《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第三十三條
南京百分百公司等生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥案
（檢例第62號）
【關(guān)鍵詞】
生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪借證生產(chǎn)農(nóng)藥田間試驗
【要旨】
1．未取得農(nóng)藥登記證的企業(yè)或者個人，借用他人農(nóng)藥登記證、生產(chǎn)許可證、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)證等許可證明文件生產(chǎn)、銷售農(nóng)藥，使生產(chǎn)遭受較大損失的，以生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪追究刑事責(zé)任。
2．對于使用偽劣農(nóng)藥造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，可采取田間試驗的方法確定受損原因，并以農(nóng)作物絕收折損面積、受害地區(qū)前三年該類農(nóng)作物的平均畝產(chǎn)量和平均銷售價格為基準(zhǔn)，綜合計算認(rèn)定損失金額。
【基本案情】
被告單位南京百分百化學(xué)有限責(zé)任公司（以下簡稱百分百公司）。
被告單位中土化工（安徽）有限公司（以下簡稱中土公司）。
被告單位安徽喜洋洋農(nóng)資連鎖有限公司（以下簡稱喜洋洋公司）。
被告人許全民，男，1971年12月出生，喜洋洋公司法定代表人、百分百公司實際經(jīng)營人。
被告人朱樺，男，1971年3月出生，中土公司副總經(jīng)理。
被告人王友定，男，1970年10月出生，安徽久易農(nóng)業(yè)股份有限公司（以下簡稱久易公司）市場運營部經(jīng)理。
2014年5月，被告單位喜洋洋公司、百分百公司準(zhǔn)備從事50%吡蚜酮農(nóng)藥（以下簡稱吡蚜酮）經(jīng)營活動，被告人許全民以百分百公司的名義與被告人王友定商定，借用久易公司吡蚜酮的農(nóng)藥登記證、生產(chǎn)許可證、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)證（以下簡稱“農(nóng)藥三證”）。雙方約定：王友定提供吡蚜酮“農(nóng)藥三證”及電子標(biāo)簽，并對百分百公司設(shè)計的產(chǎn)品外包裝進(jìn)行審定，百分百公司按久易公司的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)并對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。經(jīng)查，王友定擅自出借“農(nóng)藥三證”，久易公司并未從中營利。
2014年5月18日、6月16日，許全民代表百分百公司與中土公司負(fù)責(zé)銷售的副總經(jīng)理朱樺先后簽訂4噸（單價93000元）、5噸（單價87000元）采購合同，向朱樺采購吡蚜酮，并約定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、包裝標(biāo)準(zhǔn)、付款方式等內(nèi)容，合同金額計813000元。
2014年5月至6月，中土公司在未取得吡蚜酮“農(nóng)藥三證”的情況下，由朱樺負(fù)責(zé)采購吡蚜酮的主要生產(chǎn)原料，安排人員自研配方，生產(chǎn)吡蚜酮。許全民聯(lián)系設(shè)計吡蚜酮包裝袋，并經(jīng)王友定審定，提供給中土公司分裝。該包裝袋印制有百分百公司持有的“金鼎”商標(biāo)，久易公司獲得批準(zhǔn)的“農(nóng)藥三證”，生產(chǎn)企業(yè)標(biāo)注為久易公司。同年6月至8月，中土公司先后向百分百公司銷售吡蚜酮計2324桶（6.972噸），銷售金額計629832元。百分百公司出售給喜洋洋公司，由喜洋洋公司分售給江蘇多家農(nóng)資公司，農(nóng)資公司銷售給農(nóng)戶。泰州市姜堰區(qū)農(nóng)戶使用該批農(nóng)藥后，發(fā)生不同程度的藥害，水稻心葉發(fā)黃，秧苗矮縮，根系生長受抑制。經(jīng)調(diào)查，初步認(rèn)定發(fā)生藥害水稻面積5800余畝，折損面積計2800余畝，造成經(jīng)濟(jì)損失計270余萬元。經(jīng)檢驗，藥害原因是因農(nóng)藥中含有煙嘧磺隆（除草劑）成分。但對涉案農(nóng)藥為何混入煙嘧磺隆，被告人無法給出解釋，且農(nóng)藥生產(chǎn)涉及原料收購、加工、分裝等一系列流程，客觀上亦無法查證。
案發(fā)后，許全民自動投案并如實供述犯罪事實，朱樺、王友定到案后如實供述犯罪事實。久易公司及王友定向姜堰區(qū)農(nóng)業(yè)委員會共同繳納賠償款150萬元，中土公司繳納賠償款150萬元，喜洋洋公司繳納賠償款55萬元，百分百公司及許全民繳納賠償款95萬元，朱樺繳納賠償款80萬元，合計530萬元。
【指控與證明犯罪】
本案由泰州市姜堰區(qū)農(nóng)業(yè)委員會于2015年8月12日移送至姜堰區(qū)公安局。8月14日，姜堰區(qū)公安局立案偵查。2016年5月13日，泰州市姜堰區(qū)公安局以許全民等涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪移送泰州市姜堰區(qū)人民檢察院審查起訴。11月1日，泰州市姜堰區(qū)人民檢察院以被告單位及被告人涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪向泰州市姜堰區(qū)人民法院提起公訴。12月14日，泰州市姜堰區(qū)人民法院公開開庭審理了本案。
法庭調(diào)查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人及被告單位在無“農(nóng)藥三證”的情況下，生產(chǎn)、銷售有藥害成分的農(nóng)藥，并造成特別重大損失，其行為構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了三組證據(jù)予以證明：
一是銷售合同、出庫清單、協(xié)議書等證據(jù)，證明被告單位、被告人借證生產(chǎn)、銷售農(nóng)藥的事實。
二是田間試驗公證書、農(nóng)作物生產(chǎn)事故技術(shù)鑒定書、檢驗報告等證據(jù)，證明被告單位、被告人生產(chǎn)、銷售的吡呀酮中含有煙嘧磺隆（除草劑）成分，是造成水稻受損的直接原因。
三是證人證言、被害人陳述、被告人供述和辯解等證據(jù)，證明被告單位、被告人共謀借用“農(nóng)藥三證”，違法生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥，造成水稻大面積受損，及農(nóng)戶損失已經(jīng)得到賠償?shù)氖聦崱?/p>
法庭辯論階段，被告人及辯護(hù)人提出：1．涉案農(nóng)藥不應(yīng)認(rèn)定為偽劣農(nóng)藥，行為人不具有生產(chǎn)偽劣農(nóng)藥的故意。2．鹽城市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗所并非司法鑒定機構(gòu)，其出具的檢驗報告不具有證據(jù)效力；泰州市農(nóng)作物事故技術(shù)鑒定書是依據(jù)農(nóng)藥檢測報告等作出的，不應(yīng)作為定案依據(jù)。3．水稻受損原因不明，不能排除天氣、施藥方法等因素導(dǎo)致。
公訴人針對辯護(hù)意見進(jìn)行答辯：
第一，雖然因客觀原因無法查證涉案農(nóng)藥吡呀酮如何混入煙嘧磺隆（除草劑）成分，但現(xiàn)有證據(jù)足以證明，涉案吡呀酮含有煙嘧磺隆（除草劑）成分，并造成水稻大面積減產(chǎn)的危害后果，可以認(rèn)定為偽劣農(nóng)藥。被告單位、被告人無“農(nóng)藥三證”，未按照經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門審批獲得登記的農(nóng)藥配方進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)完成后未進(jìn)行嚴(yán)格檢驗即出廠銷售，主觀上具有生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥的故意。
第二，鹽城市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗所具有農(nóng)藥成分檢驗資質(zhì)，其出具的檢驗報告符合書證有關(guān)要求，可證明涉案吡蚜酮含有煙嘧磺隆（除草劑）成分這一事實。泰州市農(nóng)業(yè)委員會依據(jù)該檢驗報告和田間試驗結(jié)果出具的《農(nóng)作物事故技術(shù)鑒定書》，系按照《江蘇省農(nóng)作物生產(chǎn)事故技術(shù)鑒定實施辦法》組成專家組開展鑒定后作出的，符合證據(jù)規(guī)定，能證明受害水稻受損是使用涉案吡蚜酮導(dǎo)致。
第三，為科學(xué)確定水稻受損原因，田間試驗結(jié)果系由泰州市新農(nóng)農(nóng)資有限公司申請，在泰州市姜堰公證處的全程監(jiān)督下，進(jìn)行拍照、攝像固定取得的。“七種配方，八塊試驗田”的試驗方法，是根據(jù)農(nóng)戶將吡呀酮與阿維氟鈴尿、戊唑醇、咪鮮三環(huán)唑混合施用的實際情況，并考慮涉案吡呀酮僅存在于兩個批次，確定第一到第四塊試驗田分別施用兩個批次、不同劑量（20克和40克）的吡呀酮；第五和第六塊試驗田分別將兩個批次吡呀酮與其他農(nóng)藥混合施用；第七塊試驗田混合施用不含吡呀酮的其他農(nóng)藥；第八塊試驗田未施用農(nóng)藥。結(jié)果顯示凡施用涉案農(nóng)藥的試驗田，水稻均出現(xiàn)典型的除草劑藥害情況，排除了天氣等因素影響，證明水稻受害系因農(nóng)戶使用的涉案農(nóng)藥吡呀酮中含有煙嘧磺隆造成。
法庭經(jīng)審理，認(rèn)為公訴人提交的證據(jù)能夠相互印證，予以確認(rèn)。因被告人許全民自動投案，如實供述罪行，且判決前主動足額賠付了農(nóng)戶損失，達(dá)成了諒解，構(gòu)成自首，依法減輕處罰，2017年9月19日，江蘇省泰州市姜堰區(qū)人民法院作出一審判決，以生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪判處被告單位百分百公司罰金五十萬元，中土公司罰金四十萬元，喜洋洋公司罰金三十五萬元；以生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪判處被告人許全民有期徒刑三年，緩刑五年，并處罰金八萬元；因被告人朱樺及王友定系從犯，如實供述，積極賠償損失，依法減輕處罰，以生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪判處被告人朱樺有期徒刑三年，緩刑四年，并處罰金五萬元；判處被告人王友定有期徒刑三年，緩刑三年，并處罰金人民幣二萬元。一審宣判后，被告單位及被告人均未上訴，判決已生效。
【指導(dǎo)意義】
（一）借用或通過非法轉(zhuǎn)讓獲得他人“農(nóng)藥三證”生產(chǎn)農(nóng)藥，并經(jīng)檢驗鑒定含有藥害成分，使生產(chǎn)遭受較大損失的，應(yīng)予追訴。根據(jù)我國《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)銷售應(yīng)具備“農(nóng)藥三證”。一些企業(yè)通過非法轉(zhuǎn)讓或者購買等手段非法獲取“農(nóng)藥三證”生產(chǎn)不合格農(nóng)藥，擾亂農(nóng)藥市場，往往造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重大損失，危害農(nóng)民利益。借用或者通過非法轉(zhuǎn)讓獲得“農(nóng)藥三證”生產(chǎn)不符合資質(zhì)農(nóng)藥，經(jīng)檢驗鑒定含有藥害成分，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受損失二萬元以上的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法予以追訴。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)將“農(nóng)藥三證”出借給未取得生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)或者個人，且明知借用方生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥的，構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪共同犯罪。其中使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受損失五十萬元以上，銷售金額不滿二百萬元的，依據(jù)刑法第一百四十七條生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪追訴；銷售金額二百萬元以上的，依據(jù)刑法第一百四十九條從重處罰原則，以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪予以追訴。
（二）生產(chǎn)損失認(rèn)定方法。生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥罪為結(jié)果犯，需以“使生產(chǎn)遭受較大損失”為前提。辦理此類案件，可以采用以下方法認(rèn)定生產(chǎn)損失：一是運用田間試驗確定涉案農(nóng)藥與生產(chǎn)損失的因果關(guān)系。可在公證部門見證下，依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專家指導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)戶對受損作物實際使用的農(nóng)藥種類，合理確定試驗方法和試驗所需樣本田塊數(shù)量，綜合認(rèn)定農(nóng)藥使用與生產(chǎn)損失的因果關(guān)系。二是及時引導(dǎo)偵查機關(guān)收集、固定受損作物折損情況證據(jù)。檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有時令性的特點，引導(dǎo)偵查機關(guān)走訪受損農(nóng)戶了解情況，實地考察受損農(nóng)田，及時收集證據(jù)，防止作物收割、復(fù)播影響生產(chǎn)損失的認(rèn)定。三是綜合評估損害數(shù)額。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食作物價格具有一定的波動性，辦案中對損害具體數(shù)額的評估，應(yīng)以絕收折損面積為基準(zhǔn)，綜合考察受損地區(qū)前三年農(nóng)作物平均畝產(chǎn)量和平均銷售價格，計算損害后果。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國刑法》第一百四十七條、第一百四十九條、第一百五十條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條、第九條
《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》第二十三條
《農(nóng)藥管理條例》第四十五條、第四十七條、第五十二條
《農(nóng)藥登記管理辦法》第二條
《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第五條、第二十八條
湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責(zé)行政公益訴訟案
（檢例第63號）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟行政監(jiān)管職責(zé)違法建設(shè)農(nóng)村垃圾治理
【要旨】
一級政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)負(fù)有法定職責(zé)。政府在履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治職責(zé)中違法行使職權(quán)或者不作為，損害社會公共利益的，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議督促其依法履職。對于行政機關(guān)作出的整改回復(fù)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)調(diào)查；對于無正當(dāng)理由未整改到位的，可以依法提起行政公益訴訟。
【基本案情】
2005年4月，湖北省天門市拖市鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱拖市鎮(zhèn)政府）違反《中華人民共和國土地管理法》，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)，也未按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》開展環(huán)境影響評價，與天門市拖市鎮(zhèn)拖市村村民委員會簽訂《關(guān)于垃圾場征用土地的協(xié)議》，租用該村5.1畝農(nóng)用地建設(shè)垃圾填埋場，用于拖市鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場于同年4月投入運行，至2016年10月停止。該垃圾填埋場在運行過程中，違反污染防治設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的“三同時”規(guī)定，未按照規(guī)范建設(shè)防滲工程等相關(guān)污染防治設(shè)施，對周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。
【訴前程序】
2017年2月，天門市人民檢察院發(fā)現(xiàn)拖市鎮(zhèn)政府在沒有申報審批獲得合法手續(xù)的情況下，未建設(shè)必要配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施，以“以租代征”的形式，違法建設(shè)、運行生活垃圾填埋場，在運行過程中存在對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染、損害公益的行為，決定立案審查。
調(diào)查核實過程中，檢察機關(guān)查閱了拖市鎮(zhèn)政府關(guān)于租用拖市村集體土地建設(shè)垃圾填埋場的會議紀(jì)要、文件、協(xié)議等檔案材料；督促天門市環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行了現(xiàn)場勘查；采集了現(xiàn)場影像資料，詢問了相關(guān)人員?；静槊?#xff1a;拖市鎮(zhèn)政府未辦理用地審批、環(huán)境評價等法定手續(xù)，建設(shè)并運行生活垃圾填埋場，未建設(shè)防滲工程、垃圾滲濾液疏導(dǎo)、收集和處理系統(tǒng)、雨水分流系統(tǒng)、地下水導(dǎo)排和監(jiān)測設(shè)施等必要配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施，垃圾填埋場在運行過程中對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，拖市鎮(zhèn)政府作為一級人民政府，對本行政區(qū)域負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)對自身違法行使職權(quán)造成環(huán)境污染的行為予以糾正，并及時治理污染，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。
2017年3月6日，天門市人民檢察院向拖市鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，糾正違法行為并采取補救措施，修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)農(nóng)用地功能。檢察建議書發(fā)出后，天門市人民檢察院多次與拖市鎮(zhèn)政府進(jìn)行溝通，督促整改。3月22日，拖市鎮(zhèn)政府針對檢察建議書作出書面回復(fù)稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進(jìn)行集中處理，并投入資金、落實專人對垃圾場周圍進(jìn)行了清理、消毒，運送土壤進(jìn)行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設(shè)立了禁止傾倒垃圾的警示牌。
4月12日，天門市人民檢察院對拖市鎮(zhèn)政府的整改情況進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，拖市鎮(zhèn)政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場表層覆土不到1米，覆土下仍有大量垃圾。天門市人民檢察院委托湖北省環(huán)境科學(xué)研究院對垃圾填埋場垃圾滲濾液及周邊地下水樣進(jìn)行檢測。檢測結(jié)果表明，拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場周邊地下水樣中鉻、鉛超標(biāo)嚴(yán)重，滲濾液中含有重金屬、氨氮、磷等污染物。經(jīng)專家檢測評價認(rèn)為，該垃圾填埋場周邊水質(zhì)顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛蜕鷳B(tài)安全；現(xiàn)存垃圾隨著時間推移還會產(chǎn)生大量滲濾液，若不采取措施將會對周邊水體和漢江造成持續(xù)15到20年的長期生態(tài)污染風(fēng)險；建議采取清理轉(zhuǎn)移的方法，將垃圾清挖送到市區(qū)垃圾處理場，垃圾滲濾液抽取送城區(qū)污水處理廠處理，原址采用回填土壤綠化。
【訴訟過程】
（一）提起訴訟
通過訴前調(diào)查取證，天門市人民檢察院固定了相關(guān)證據(jù)，認(rèn)定拖市鎮(zhèn)政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續(xù)。經(jīng)湖北省人民檢察院批準(zhǔn)，2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟，請求判令：1．確認(rèn)拖市鎮(zhèn)政府建立、運行該垃圾填埋場，造成周邊環(huán)境污染的行政行為違法；2．判令拖市鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行職責(zé)，對關(guān)停后的該垃圾填埋場環(huán)境進(jìn)行綜合整治，消除污染，修復(fù)生態(tài)。
（二）法庭審理
2017年12月22日，天門市人民法院公開開庭審理了本案。
法庭審理過程中，拖市鎮(zhèn)政府答辯認(rèn)為：1．只有縣級以上政府及其環(huán)保部門才是具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機關(guān)，其作為鎮(zhèn)政府，不具有該項職責(zé)；2．檢察機關(guān)關(guān)于垃圾填埋場污染周邊環(huán)境的證據(jù)不充分；3．鎮(zhèn)政府建設(shè)垃圾填埋場的行為并非行政行為，在行政訴訟中不具有可訴性。
針對鎮(zhèn)政府答辯意見，天門市人民檢察院向法院提交了《天門市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革三個配套文件的通知》《市環(huán)保局關(guān)于拖市鎮(zhèn)垃圾填埋場環(huán)境問題的復(fù)函》、湖北省環(huán)境科學(xué)研究院《檢測報告》、相關(guān)專家出具的《關(guān)于天門市拖市鎮(zhèn)區(qū)垃圾填埋場污染潛在生態(tài)風(fēng)險的評估意見》、垃圾填埋場現(xiàn)場照片等證據(jù)。天門市人民檢察院認(rèn)為，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；第三十三條第二款規(guī)定，縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治；第三十七條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。本案中，鎮(zhèn)政府與村委會簽訂征地協(xié)議，建設(shè)、運行垃圾填埋場，目的是為了處置鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾，履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治職責(zé)，是行使職權(quán)的行政行為。但其履職不到位，未辦理用地審批、環(huán)境評價，未建設(shè)防滲工程、滲濾液處理、地下水導(dǎo)排監(jiān)測等必要配套設(shè)施，導(dǎo)致周邊環(huán)境嚴(yán)重污染，造成社會公共利益受到損害，應(yīng)當(dāng)依法履職，采取積極措施治理污染，修復(fù)生態(tài)；拖市鎮(zhèn)政府在收到檢察建議后，雖然對該垃圾填埋場做了覆土處理，但未完全進(jìn)行治理，檢察機關(guān)經(jīng)跟進(jìn)調(diào)查和委托檢測，確認(rèn)社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。綜上，拖市鎮(zhèn)政府答辯理由不成立。
（三）審理結(jié)果
2018年3月19日，天門市人民法院作出判決，支持了檢察機關(guān)全部訴訟請求，認(rèn)定拖市鎮(zhèn)政府作為一級政府，具有環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)；拖市鎮(zhèn)政府建設(shè)垃圾填埋場是履行職權(quán)行政行為；根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，該垃圾填埋場存在潛在污染風(fēng)險；拖市鎮(zhèn)政府治理垃圾填埋場是其違法后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)，其應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行整治義務(wù)。判決如下：1．確認(rèn)被告拖市鎮(zhèn)政府建設(shè)、運行垃圾填埋場的行政行為違法；2．責(zé)令被告拖市鎮(zhèn)政府對垃圾填埋場采取補救措施，繼續(xù)進(jìn)行綜合整治。
（四）案件辦理效果
該案判決后，拖市鎮(zhèn)政府積極履職，組織清運原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000余立方并進(jìn)行了無害處理。經(jīng)湖北省相關(guān)部門審批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋場原址上新建污水處理廠一座，設(shè)計產(chǎn)能日處理污水500噸。目前該污水處理廠已投入使用。
該案辦理后，天門市人民檢察院摸排發(fā)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場普遍存在環(huán)境污染風(fēng)險問題。經(jīng)過全面調(diào)查分析，天門市人民檢察院向天門市委、市政府報送《關(guān)于建議進(jìn)一步加強對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場進(jìn)行整治的報告》，提出了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場整治工作納入天門市污染防治工作總體規(guī)劃、進(jìn)行清挖轉(zhuǎn)運以及覆土植綠等建議。天門市委、市政府高度重視，相關(guān)職能部門迅速組織力量，對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)27個非正規(guī)垃圾填埋場、堆放點進(jìn)行了專項重點督查，整治恢復(fù)土地近8.5萬平方米。
【指導(dǎo)意義】
改善農(nóng)村人居環(huán)境是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。加強農(nóng)村生活垃圾治理，是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵之舉，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理具有重大意義。
（一）基層人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其在農(nóng)村環(huán)境綜合整治中違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致環(huán)境污染損害社會公共利益的，檢察機關(guān)可以督促其依法履職?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定了基層人民政府對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等具有管理職責(zé)。其在履行上述法定職責(zé)時，存在違法行使職權(quán)或者不作為，造成社會公共利益損害的，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的情形，檢察機關(guān)可以向其發(fā)出檢察建議，督促依法履行職責(zé)。對于行政機關(guān)作出的整改回復(fù)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)調(diào)查，對于無正當(dāng)理由未整改到位的，依法提起行政公益訴訟。
（二）涉及多個行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)的公益損害行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮各行政機關(guān)具體監(jiān)管職責(zé)、履職盡責(zé)情況、違法行使職權(quán)或者不作為與公益受損的關(guān)聯(lián)程度、實施公益修復(fù)的有效性等因素確定重點監(jiān)督對象。農(nóng)村違法建設(shè)垃圾填埋場可能涉及的行政監(jiān)管部門包括規(guī)劃、環(huán)保、國土、城建、基層人民政府等多個行政機關(guān)，而基層人民政府一般在農(nóng)村環(huán)境治理、生活垃圾處置方面起主導(dǎo)作用。如果環(huán)境污染行為與基層人民政府違法行使職權(quán)直接相關(guān)，檢察機關(guān)可以重點監(jiān)督基層人民政府，督促其依法全面履職，根據(jù)需要也可以同時督促環(huán)保部門發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，以形成合力，促使環(huán)境污染行為得到有效糾正。檢察機關(guān)通過辦案發(fā)現(xiàn)本地普遍存在類似環(huán)境污染行為的，可以經(jīng)過深入調(diào)查，向當(dāng)?shù)攸h委、政府提出建議，以引起重視，促使問題“一攬子”解決。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條、第十九條、第三十三條、第三十七條、第四十一條
《中華人民共和國土地管理法》第四十四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第三十九條
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