最高法出臺(tái)兩部司法解釋 推動(dòng)行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解
《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《被告資格規(guī)定》）《最高人民法院關(guān)于辦理行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣舾蓡栴}的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》）已分別于2021年2月22日最高人民法院審判委員會(huì)第1832次會(huì)議、2021年3月1日最高人民法院審判委員會(huì)第1833次會(huì)議討論通過，并將于2021年4月1日施行。這兩部司法解釋是在疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，全面建成小康社會(huì)取得偉大歷史性成就，決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，“十四五”規(guī)劃開局，全國(guó)上下認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想之際，最高人民法院通過的重要司法解釋。兩部司法解釋的發(fā)布將對(duì)堅(jiān)持新時(shí)代正確司法理念、嚴(yán)格正確貫徹行政訴訟法、推進(jìn)法治政府建設(shè)、保障人民群眾合法權(quán)益、深化司法改革產(chǎn)生積極、深遠(yuǎn)的影響。下面就兩部司法解釋的起草情況、主要內(nèi)容和貫徹執(zhí)行作一介紹和說明。
一、《被告資格規(guī)定》和《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》的起草過程
修改后的行政訴訟法實(shí)施以來，在維護(hù)人民合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面取得了明顯成效。修改后的行政訴訟法根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，將“縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為”的管轄提高至中級(jí)人民法院，對(duì)于確保人民法院獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)起到了積極的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，在行政訴訟管轄方面，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：一些地方的法院對(duì)于行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”的被告確定規(guī)則把握不準(zhǔn)確；一些當(dāng)事人由于對(duì)法律不熟悉或者為了提高管轄級(jí)別，在作出行政行為的行政機(jī)關(guān)并非縣級(jí)以上地方人民政府的情況下，將縣級(jí)以上地方人民政府列為被告，導(dǎo)致中級(jí)人民法院案件出現(xiàn)激增態(tài)勢(shì)，也導(dǎo)致當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和合法權(quán)益不能得到及時(shí)有效救濟(jì)。
行政訴訟制度的主要職能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和切實(shí)有效保障人民群眾合法權(quán)益。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為‘訴訟大國(guó)’。我國(guó)有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”正確確定行政訴訟當(dāng)事人資格，特別是行政訴訟被告資格，不僅是貫徹落實(shí)行政訴訟法的需要，也是及時(shí)切實(shí)有效準(zhǔn)確保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的需要。中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨要求，人民法院要優(yōu)化四級(jí)法院職能定位和審級(jí)設(shè)置，推動(dòng)最高人民法院減少辦案數(shù)量，優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，把主要精力放到統(tǒng)一裁判尺度、監(jiān)督公正司法上來。
為了正確適用法律、實(shí)質(zhì)化解當(dāng)事人糾紛、優(yōu)化四級(jí)法院職能定位，最高人民法院于2020年12月就起草兩部司法解釋進(jìn)行了深入調(diào)研。近年來，湖南、河南、遼寧、福建、江西等地法院在準(zhǔn)確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告等方面進(jìn)行了試點(diǎn)探索。這些改革舉措已經(jīng)產(chǎn)生了積極效果，行政訴訟被告確定規(guī)則更加明晰準(zhǔn)確，當(dāng)事人行政訴訟救濟(jì)的獲得感增強(qiáng)，及時(shí)有效化解了大量行政糾紛。最高人民法院先后在山東濟(jì)南、海南海口等地就兩部司法解釋進(jìn)行了多次調(diào)研、論證、研討，多次征求全國(guó)人大法工委和司法部的意見，數(shù)易其稿，形成《被告資格規(guī)定》和《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》兩部司法解釋稿，并經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)討論通過。
二、起草兩部司法解釋的基本原則
在起草過程中，我們貫徹了以下基本原則：
一是以人民為中心原則。在司法解釋起草中，我們始終圍繞以人民為中心的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前行政訴訟活動(dòng)中人民群眾的新要求、新期待進(jìn)行充分研判，對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題進(jìn)行系統(tǒng)研究。兩部司法解釋著眼于與人民群眾切身利益直接相關(guān)的強(qiáng)制拆除、不動(dòng)產(chǎn)登記、政府信息公開等領(lǐng)域，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的程序空轉(zhuǎn)、糾紛解決周期較長(zhǎng)、實(shí)體權(quán)益救濟(jì)不及時(shí)等問題，切實(shí)體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。
二是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議原則。修改后的行政訴訟法將“解決行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟的重要宗旨之一。習(xí)近平總書記指出：要“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”。在司法解釋起草過程中，我們以堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為著力點(diǎn)，將部分法律適用較為清晰，事實(shí)認(rèn)定和行政程序可能存在問題，更適宜在當(dāng)?shù)亟鉀Q的案件進(jìn)行區(qū)分處理，納入社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，完善訴源治理機(jī)制，縮短行政糾紛處理周期，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，真正減少當(dāng)事人訟累，提升人民群眾的獲得感和安全感。
三是優(yōu)化四級(jí)法院職能定位原則。中央多次提出要求，人民法院要優(yōu)化四級(jí)法院職能定位和審級(jí)設(shè)置，減少最高人民法院辦案數(shù)量，優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，把主要精力放在統(tǒng)一裁判尺度、監(jiān)督公正司法上來。在《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》起草過程中，為更好實(shí)現(xiàn)審級(jí)制度訴訟分流、職能分層和資源配置的功能，發(fā)揮最高人民法院對(duì)下監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用的職能作用，我們豐富了行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣奶幚矸绞健?/p>
三、兩部司法解釋的主要內(nèi)容
《被告資格規(guī)定》全文共八條，主要規(guī)定了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（一）明確土地征收中的強(qiáng)制拆除以及縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)職能部門對(duì)違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除情形下被告資格確定規(guī)則?！侗桓尜Y格規(guī)定》第二條和第三條系根據(jù)行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的“誰(shuí)行為，誰(shuí)被告”的被告資格確定原則，明確對(duì)有強(qiáng)制拆除決定書的，以作出強(qiáng)制拆除決定的行政機(jī)關(guān)為被告；沒有強(qiáng)制拆除決定書的，以直接實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)為被告，便于當(dāng)事人準(zhǔn)確提起訴訟，及時(shí)有效就地化解糾紛。
（二）明確法定具體職能部門經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府指導(dǎo)作出行政行為情形下被告資格確定規(guī)則。實(shí)踐中，基于行政管理的考慮，縣級(jí)以上地方人民政府往往通過聽取報(bào)告、召開會(huì)議、組織研究、下發(fā)文件等方式對(duì)職能部門進(jìn)行指導(dǎo)，職能部門據(jù)此作出相應(yīng)行政行為。此種情形下，應(yīng)當(dāng)以最終對(duì)外作出行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
（三）明確縣級(jí)以上地方人民政府將履責(zé)申請(qǐng)轉(zhuǎn)送法定下級(jí)人民政府或者相應(yīng)職能部門情形下被告資格確定規(guī)則。即，公民、法人或者其他組織向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定該職責(zé)或者義務(wù)屬于下級(jí)人民政府或者職能部門的行政職權(quán)，縣級(jí)以上地方人民政府已經(jīng)轉(zhuǎn)送下級(jí)人民政府或者相應(yīng)職能部門處理并告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人起訴要求履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，以下級(jí)人民政府或者該職能部門為被告。
（四）明確涉不動(dòng)產(chǎn)登記以及政府信息公開案件中被告資格確定規(guī)則。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)以及實(shí)際履行該職責(zé)職能部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職權(quán)，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第四條規(guī)定了政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的法定職能。基于上述規(guī)定，《被告資格規(guī)定》分別明確了涉不動(dòng)產(chǎn)登記以及政府信息公開案件如何確定被告的問題。
（五）明確人民法院釋明義務(wù)。為了切實(shí)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，及時(shí)有效化解行政爭(zhēng)議，《被告資格規(guī)定》第七條明確規(guī)定了人民法院的指導(dǎo)和釋明義務(wù)。
《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》全文共六條，主要規(guī)定了以下幾方面的內(nèi)容：
（一）明確最高人民法院裁定再審案件的基本類型。為了切實(shí)有效發(fā)揮最高人民法院統(tǒng)一法律適用的職能作用，結(jié)合我院四級(jí)法院職能定位改革方案和民事訴訟法相關(guān)規(guī)定《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》第二條規(guī)定了最高人民法院應(yīng)當(dāng)裁定再審的七種情形：在全國(guó)范圍具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件、有重大影響的案件、跨行政區(qū)域案件、重大涉外或者涉港澳臺(tái)案件、涉及重大國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件、經(jīng)高級(jí)法院審委會(huì)討論決定的案件以及最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審的其他案件等七種情形。
（二）明確決定由高級(jí)人民法院審查的具體案件類型。行政訴訟法第九十條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?。該條對(duì)于接收申請(qǐng)?jiān)賹彶牧虾笕绾翁幚聿⑽催M(jìn)行規(guī)定。司法實(shí)踐中，最高人民法院對(duì)行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣楹撕?#xff0c;發(fā)現(xiàn)一些案件由下級(jí)法院審查處理更能有效化解矛盾，更能有效保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利，更能有效實(shí)現(xiàn)“官”了民了，更能有效實(shí)質(zhì)性化解糾紛?；诖?#xff0c;《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》對(duì)接收申請(qǐng)?jiān)賹彶牧虾笕绾翁幚碜髁诉M(jìn)一步細(xì)化。
（三）明確逕行裁定駁回申請(qǐng)?jiān)賹彽那樾?。《申?qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》第四條結(jié)合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，對(duì)逕行裁定駁回再審申請(qǐng)的情形進(jìn)行了明確。
（四）重申當(dāng)事人就再審判決、裁定向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或者檢察建議的權(quán)利。《申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定》第五條規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)再審判決、裁定不服的救濟(jì)途徑，即根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十七條的規(guī)定向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或者檢察建議。
綜上，兩部司法解釋的出臺(tái)將對(duì)準(zhǔn)確實(shí)施行政訴訟法，切實(shí)及時(shí)有效保障人民群眾合法權(quán)益，推動(dòng)行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解，優(yōu)化四級(jí)法院職能定位，起到積極的推動(dòng)作用。
