立足“和解”內(nèi)涵實(shí)質(zhì)性化解行政爭議
和解,是指重歸于好、不再爭執(zhí)的意思,行政檢察實(shí)踐中的促成和解是指檢察機(jī)關(guān)通過公開聽證、釋法說理、心理疏導(dǎo)等方式,促成行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人消除分歧,就行政法律關(guān)系的權(quán)利歸屬或者義務(wù)承擔(dān)達(dá)成協(xié)議,從而實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的一種方式。促成和解在中國有著古老的傳統(tǒng),歷來為政府所提倡,也為當(dāng)今的檢察工作注入了源頭活水。當(dāng)前,社會(huì)整體正處于轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期,包括行政爭議在內(nèi)的各類爭議數(shù)量處于持續(xù)上升態(tài)勢,檢察機(jī)關(guān)促成和解工作對于快速解決行政糾紛、妥善化解行政爭議、減輕行政相對人訴累、提高司法效率、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第?55條規(guī)定:“人民檢察院在辦理民事訴訟監(jiān)督案件過程中,當(dāng)事人有和解意愿的,可以建議當(dāng)事人自行和解?！薄度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》沒有對建議、引導(dǎo)、促成和解進(jìn)行規(guī)定,但是可以參照適用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的規(guī)定。因此,在行政訴訟監(jiān)督過程中,檢察機(jī)關(guān)可以開展建議、引導(dǎo)、促成和解(統(tǒng)稱促成和解)工作。
探析促成和解范圍。一是行政機(jī)關(guān)必須對促成和解的案件有自由裁量權(quán)。傳統(tǒng)行政法觀點(diǎn)認(rèn)為“公權(quán)力不可處分”“行政意志優(yōu)于私人意志”。但是,事實(shí)上公權(quán)力并非絕對不可處分,依法行政和協(xié)商行政可以互相并存。有關(guān)文件明確提出“積極探索和完善行政訴訟和解制度”。我國行政訴訟法第60條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。但是,行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第23條第1款規(guī)定:“人民法院審理行政協(xié)議案件,可以依法進(jìn)行調(diào)解。”最新的行政法立法認(rèn)可“協(xié)商行政”,并對可協(xié)商的行政行為作出一定限制。根據(jù)上述規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中可以對行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的行政賠償、行政補(bǔ)償、行政協(xié)議等案件依法調(diào)解,促成和解。二是以合法、自愿為前提。行政機(jī)關(guān)和行政相對人必須遵守法律規(guī)定,在檢察機(jī)關(guān)的組織下自愿就行政爭議進(jìn)行協(xié)商,不能存在欺詐、脅迫、乘人之危等可撤銷的法律行為,不能憑借一方優(yōu)勢強(qiáng)迫對方同意和解方案,不能為息事寧人無條件滿足對方訴求。檢察機(jī)關(guān)必須“以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”,堅(jiān)持法治思維,堅(jiān)守法律底線,明辨是非,在促成和解過程中發(fā)現(xiàn)行政相對人訴求不合法不合理但行政機(jī)關(guān)無底線滿足的,絕不能“和稀泥”,更不能混淆黑白、放棄原則,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以監(jiān)督。三是不得損害第三人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)促成和解解決的是行政機(jī)關(guān)和行政相對人雙方的利益,不涉及第三人利益,不得隨意為第三人施加負(fù)擔(dān),不能損害社會(huì)公共利益。
把握促成和解介入時(shí)機(jī)。行政訴訟中的促成和解一般分為訴前和解、訴中和解和訴后和解。一是訴前和解與訴中和解。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否探索在行政復(fù)議階段和法院審判階段促成和解的問題,因?yàn)闆]有明確法律規(guī)定,筆者建議,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守檢察權(quán)的邊界、恪守“有限監(jiān)督”的原則,不輕易介入此類案件的和解工作。即使受邀請參與訴前、訴中和解,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以專業(yè)的法律服務(wù)與復(fù)議機(jī)關(guān)和法院共同促成矛盾化解。二是訴后和解。行政訴訟判決后的生效裁判監(jiān)督、審判人員違法監(jiān)督和行政執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行政檢察業(yè)務(wù)的法定監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦法院駁回起訴但行政相對人訴求合法合理、法院裁判錯(cuò)誤導(dǎo)致行政爭議未實(shí)質(zhì)性化解、行政行為錯(cuò)誤導(dǎo)致行政相對人權(quán)益受損等案件,主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為,積極組織調(diào)解,促成行政機(jī)關(guān)和行政相對人達(dá)成和解,平穩(wěn)高效化解矛盾。
研判促成和解風(fēng)險(xiǎn)評估。因行政相對人申請行政檢察監(jiān)督案件大多數(shù)是疑難復(fù)雜的案件,檢察官在辦案時(shí)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)司法辦案風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警機(jī)制,堅(jiān)持每案必評,對可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的案件,進(jìn)行分析研判、論證評估,制定防范和處置預(yù)案,及時(shí)向有關(guān)部門發(fā)出預(yù)警通報(bào),主動(dòng)做好釋法說理、心理疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、司法救助等風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾化解工作,堅(jiān)決防止引發(fā)次生矛盾,有效預(yù)防和減少辦案風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。對涉及人數(shù)多、可能引發(fā)群體性事件等有重大風(fēng)險(xiǎn)的案件,及時(shí)向地方黨委和政府匯報(bào),爭取多方面支持,最大限度地把矛盾解決在當(dāng)?shù)?預(yù)防重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。
實(shí)質(zhì)性化解爭議,促成和解。一是用好公開聽證。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展公開聽證,為行政相對人和行政機(jī)關(guān)提供充分表達(dá)訴求、深入接觸、消弭分歧、消解不滿情緒、達(dá)成諒解的平臺(tái),在聽證中促成雙方和解。二是做好心理疏導(dǎo)。申請監(jiān)督的行政相對人往往因多年訴訟和信訪,心理怨氣較重,有時(shí)情緒比較激動(dòng),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分理解行政相對人的委屈和不易,做好層層遞進(jìn)和長期心理疏導(dǎo)的工作,讓行政相對人充分感受到司法關(guān)懷、檢察溫度,為行政相對人最終解開心結(jié)、與行政機(jī)關(guān)和解奠定基礎(chǔ)。三是將釋法說理貫穿始終。檢察官在促成和解工作中適時(shí)、主動(dòng)以案釋法,對行政爭議相關(guān)的案件事實(shí)、適用的法律條文、涉及的司法政策等進(jìn)行答疑解惑,對和解方案的利弊得失進(jìn)行講解說明,堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人,努力促成雙方達(dá)成一致。同時(shí),檢察官應(yīng)秉持客觀公正立場,以適度參與為原則,避免成為行政機(jī)關(guān)、行政相對人一方的代言人,更不可代替任何一方作出最終決定。
除此而外,還要持續(xù)跟進(jìn),監(jiān)督和解協(xié)議落實(shí)落地。行政機(jī)關(guān)和行政相對人應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用原則,守信踐諾。若行政機(jī)關(guān)不履行和解協(xié)議的,檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條規(guī)定,向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的檢察建議。被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的,檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第25條規(guī)定:“經(jīng)檢察長決定,可以將相關(guān)情況報(bào)告上級人民檢察院,通報(bào)被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等,必要時(shí)可以報(bào)告同級黨委、人大,通報(bào)同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的,依法提起公益訴訟?！比粜姓鄬θ瞬宦男泻徒鈪f(xié)議的,檢察機(jī)關(guān)可以探索向征信機(jī)構(gòu)通報(bào)情況,建議將不履約的行政相對人納入失信責(zé)任人名單并承擔(dān)相應(yīng)后果。
(作者單位:浙江省慈溪市人民檢察院?朱紅暉?劉東杰)
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