未保工作新體制與檢察機(jī)關(guān)的擔(dān)當(dāng)
修訂后的未保法所確立的未保工作新體制,上下一體、協(xié)調(diào)有序、責(zé)任明確,特別是將檢察機(jī)關(guān)明確為監(jiān)督機(jī)關(guān),十分具有針對(duì)性,有助于保障未保工作新體制的流暢運(yùn)作。
檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到修訂后的未保法賦予檢察機(jī)關(guān)在未保工作新體制中的角色,深入研究和盡快形成擔(dān)當(dāng)未保工作監(jiān)督職能的基本模式。
全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的修訂后的未成年人保護(hù)法(下稱(chēng)未保法)將于2021年6月1日起施行,修訂后未保法的一大亮點(diǎn)是構(gòu)建了新時(shí)代未成年人保護(hù)工作新體制。這一新體制的設(shè)計(jì)“用心良苦”,既吸收了國(guó)際社會(huì)未成年人保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn),也充分發(fā)揮了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì),同時(shí)還兼顧到了我國(guó)仍然存在發(fā)展不平衡不充分的國(guó)情,充分體現(xiàn)了“國(guó)家保障未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利”的要求。
建立協(xié)調(diào)機(jī)制
原未保法只是籠統(tǒng)地規(guī)定“中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”,既沒(méi)有細(xì)化各主要國(guó)家機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)的職責(zé),也沒(méi)有建立必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。修訂后的未保法在細(xì)化主要相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)具體職能的基礎(chǔ)上,在總則中明確“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”。工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,標(biāo)志著未成年人保護(hù)正式成為政府的法定職責(zé)。
明確牽頭部門(mén)
修訂后的未保法第9條規(guī)定,“協(xié)調(diào)機(jī)制具體工作由縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)承擔(dān),省級(jí)人民政府也可以根據(jù)本地實(shí)際情況確定由其他有關(guān)部門(mén)承擔(dān)”。盡管這一條款考慮我國(guó)地方的差異留下了省級(jí)人民政府可以確立牽頭部門(mén)的彈性空間,但確立了“民政牽頭為原則,其他部門(mén)牽頭為例外”的法律要求,解決了自1991年以來(lái)未保法執(zhí)法責(zé)任主體不明的難題。政府機(jī)構(gòu)中與未成年人保護(hù)工作最為密切的機(jī)構(gòu)除了民政部門(mén)外還有教育行政部門(mén),將民政部門(mén)確定為原則上的牽頭部門(mén),體現(xiàn)了修訂后的未保法對(duì)于未成年人群體中最需要保護(hù)的弱勢(shì)群體的特別關(guān)注,也是未保法“福利法化”修法思路的體現(xiàn)。
賦權(quán)協(xié)助單位
修訂后的未保法第10條規(guī)定:“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)以及其他人民團(tuán)體、有關(guān)社會(huì)組織,應(yīng)當(dāng)協(xié)助各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、人民檢察院、人民法院做好未成年人保護(hù)工作,維護(hù)未成年人合法權(quán)益?！毕鄬?duì)原條文,這一規(guī)定增加了“應(yīng)當(dāng)”的表述,明確做好未成年人保護(hù)工作是人民團(tuán)體和有關(guān)社會(huì)組織協(xié)助政府、司法機(jī)關(guān)的法定職責(zé),同時(shí)也進(jìn)一步明晰了人民團(tuán)體和有關(guān)社會(huì)組織在未成年人保護(hù)工作新體制中的法定角色為“協(xié)助”而非“替代”。
暢通專(zhuān)門(mén)力量
未保工作力量的專(zhuān)門(mén)化是避免未成年人保護(hù)工作體制“華而不實(shí)”的關(guān)鍵。修訂后的未保法明確要求政府自上而下建立未成年人保護(hù)工作專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與專(zhuān)門(mén)力量:首先,縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制具體工作的職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)門(mén)人員,負(fù)責(zé)承擔(dān)未成年人保護(hù)工作。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人保護(hù)工作站或者指定專(zhuān)門(mén)人員,及時(shí)辦理未成年人相關(guān)事務(wù)。再次,支持、指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)立專(zhuān)人專(zhuān)崗,做好未成年人保護(hù)工作。修訂后的未保法還要求國(guó)家司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)確定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者指定專(zhuān)門(mén)人員,負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人案件。辦理涉及未成年人案件的人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn),熟悉未成年人身心特點(diǎn)”。
確立監(jiān)督機(jī)關(guān)
修訂后的未保法賦予了檢察機(jī)關(guān)在未保工作體制中監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位,具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)對(duì)涉及未成年人事項(xiàng)的檢察監(jiān)督不限于“訴訟活動(dòng)”。第105條規(guī)定“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán),對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督”。這一條款“等”字的使用意味深長(zhǎng),留下了根據(jù)未保工作實(shí)際依法拓展檢察監(jiān)督的空間。(2)明確將未成年人權(quán)益納入公益訴訟范圍。第106條規(guī)定:“未成年人合法權(quán)益受到侵犯,相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的,人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的,人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！?3)明確了檢察建議這一重要監(jiān)督途徑,并對(duì)被建議單位回復(fù)時(shí)間與方式提出要求,強(qiáng)化了檢察建議的剛性。第114條規(guī)定,人民檢察院“發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護(hù)等保護(hù)職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)向該單位提出建議。被建議單位應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出書(shū)面回復(fù)”。盡管該條也同時(shí)賦予了公安機(jī)關(guān)、人民法院和司法行政部門(mén)建議權(quán),但是由于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位以及檢察建議可以公益訴訟為后盾,這種形式的檢察監(jiān)督更具專(zhuān)門(mén)性和獨(dú)特性。
自1991年以來(lái),未保法即確立了保護(hù)未成年人,是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。共同責(zé)任原則有助于匯聚保護(hù)力量,但也帶來(lái)了“責(zé)任稀釋”的長(zhǎng)期困境。修訂后的未保法所確立的未保工作新體制,上下一體、協(xié)調(diào)有序、責(zé)任明確,特別是將檢察機(jī)關(guān)明確為監(jiān)督機(jī)關(guān),非常具有針對(duì)性,有助于保障未保工作新體制的流暢運(yùn)作,破解“責(zé)任稀釋”困境,形成未成年人保護(hù)合力。
早在2002年,聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)即強(qiáng)調(diào)每一個(gè)國(guó)家都需要一個(gè)獨(dú)立的人權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)和保護(hù)兒童的權(quán)利。委員會(huì)最關(guān)心的是該機(jī)構(gòu),不管它如何構(gòu)成,應(yīng)能夠獨(dú)立并有效地監(jiān)督、促進(jìn)和保護(hù)兒童的權(quán)利。聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)之所以強(qiáng)調(diào)各國(guó)應(yīng)設(shè)置有效監(jiān)督、促進(jìn)和保護(hù)未成年人權(quán)利的機(jī)構(gòu),是基于未成年人保護(hù)工作的特點(diǎn),特別是未成年人不像婦女、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體會(huì)為自身權(quán)利發(fā)聲的特殊性。對(duì)于未成年人權(quán)利監(jiān)察機(jī)構(gòu),各國(guó)的設(shè)置模式有所不同。例如,挪威于1981年制定“兒童事務(wù)監(jiān)察使法案”,設(shè)置了“兒童事務(wù)監(jiān)察使”專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)兒童權(quán)利監(jiān)察職能。澳大利亞則是在議會(huì)下設(shè)青少年委員會(huì),承擔(dān)類(lèi)似的未成年人權(quán)利監(jiān)察職責(zé)。修訂后的未保法立足中國(guó)國(guó)情,明確由檢察機(jī)關(guān)行使未成年人保護(hù)的法律監(jiān)督職責(zé),彰顯了中國(guó)特色人民檢察制度的優(yōu)勢(shì)與擔(dān)當(dāng),也是對(duì)近些年來(lái)未成年人檢察改革成果,特別是對(duì)未檢專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化改革及未檢職能優(yōu)化探索的認(rèn)可。
憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),人民檢察院組織法第20條第8款規(guī)定人民檢察院所行使的職權(quán)包括“法律規(guī)定的其他職權(quán)”。修訂后的未保法立足檢察機(jī)關(guān)基本職能,明確人民檢察院在未保工作體制中的監(jiān)督機(jī)關(guān)定位,是根據(jù)新時(shí)代未成年人保護(hù)工作發(fā)展的需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)法定職能的細(xì)化與深化。目前,從最高人民檢察院到基層人民檢察院,檢察系統(tǒng)已經(jīng)建立起相對(duì)完善的未檢專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)體系,未檢職能也從傳統(tǒng)的未成年人刑事檢察向綜合檢察發(fā)展,有能力履行未保工作新體制中監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到修訂后的未保法所賦予檢察機(jī)關(guān)在未保工作新體制中的角色,深入研究和盡快形成擔(dān)當(dāng)未保工作監(jiān)督職能的基本模式。修訂后的未保法的頒布,也意味著未成年人檢察已經(jīng)在法律上具備了不同于刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的獨(dú)特性。
(作者為上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)?姚建龍)
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